1.1.4 規劃控制的法律對象問題

　　?在具體實踐中，違反規劃許可的違法開發屢禁不止。根本上的原因涉及規劃控制的法律對象問題。即城市開發的結果――能夠使用、銷售、租賃的物質空間（一般為建筑物），并不是規劃控制的法律對象。

　　規劃控制的法律對象是在規劃法規中的法律關系主體之間權利和義務所指向的對象。對于城市開發來說，主要是我國房地產財產權利中的相關物權。

　　?在我國以《城市規劃法》為主干法的規劃法規體系,規定了規劃部門依建設單位或個人的申請核發“一書兩證”的權利和義務關系。在這一法律關系中，法律關系客體實際是“工程設計”。即我國目前針對具體開發項目的規劃控制的法律對象是開發項目“工程設計”。

　　?規劃控制屬于一種“設計控制”。

　　首先，規劃控制的直接對象是“設計”，而非開發本身；

　　其次，規劃控制是通過對具體地塊提出規劃設計條件控制各類工程設計符合規劃要求。

　　?理論上，控制了工程設計，就意味著控制了開發決策。對于城市開發來說，規劃設計條件只是開發的主要依據之一。城市開發涉及城市社會的方方面面，尤其是政治和經濟等方面已大大超出了規劃控制的能力范圍。正因為如此，規劃控制失靈的現象就不難理解。

　　?對此，在社會主義市場經濟中，需要使規劃控制的法律對象與城市開發的各個環節相對應，并建立有效的監督機制，才能最大程度的保障有效實施規劃控制。

　　?在社會主義市場經濟中，城市開發作為一種經濟活動，最直接的目的是依法獲得可以交換的物質空間――“產權空間”。針對具體開發的規劃設計條件主要是待開發地塊上“規劃預計的產權空間”物質形態的具體表述。

　　?從法律關系上看，這個“規劃預計的產權空間”決定了“產權空間”的最終物質形態。“產權空間”屬于城市開發相關法律法規的法律關系客體。它既是法律關系主體之間權利和義務所指向的“物”，又是“行為結果”。

　　?根據我國現行法規的規定，“產權空間”不是規劃控制的法律對象。

　　“產權空間”主要包含“房屋所有權”和“土地使用權”

　　?這里，問題出現了。盡管規劃控制通過“規劃設計條件”表述的“規劃預計的產權空間”決定了“房屋所有權”和“土地使用權”的具體物質形態。但“房屋所有權”和“土地使用權”不是規劃法規中的法律關系客體。

　　?根據《房地產法》（1995）和《土地管理法》（1998）中的規定，申請“土地使用權”和“房屋所有權”并不需要規劃行政主管部門的具體意見。這表明，目前我國規劃控制在法律對象問題上十分尷尬。

　　一方面，規劃控制的內容指向了“產權空間”；另一方面，在法律關系上，“產權空間”不是規劃控制的法律對象。這種制度上的原因，給那些偏離規劃控制目標的違法開發提供了條件。對此，需要在法規上明確規劃控制的法律對象與“產權空間”的直接關系。

　　?對于城市開發來說，規劃控制的法律對象主要是房地產財產權利中的相關物權。城市開發的直接目標是獲得“產權空間”。

　　?“產權空間”的主要物權是空間利用權、土地使用權、房屋所有權，可簡稱為“房產三權”。

　　?對待開發地塊來說，規劃設計條件是對“規劃預計的合法的空間利用權”的具體描述。可稱為“空間開發權”。

　　?空間開發權決定了“房產三權”。空間開發權不屬于“產權空間”的物權。

　　?這樣，規劃控制的法律對象是“空間權”，包括空間開發權、空間利用權、空間利用權證三個層次。通過“空間開發權”，規劃控制實現了對“產權空間”的控制（如下圖）。