丹麥的國土空間規劃及啟示
三、丹麥的空間規劃體系
丹麥空間規劃由國家規劃、區域規劃、市規劃和局部規劃四部分組成?？臻g規劃的重點是確保：國家及各市都能以規劃和經濟為基礎適當考慮發展；創造和保存有價值的建筑物、街區、都市環境和風貌景觀；開闊的海岸仍是重要的自然和風景資源；防止空氣、水、土壤和噪音污染；公眾積極參與規劃過程。
區域規劃是規劃體系的重要組成部分。與基層的城市規劃和土地利用規劃不同，區域規劃并不完全局限于市、縣等行政區，而是對經濟聯系比較緊密、空間作用相互影響、有必要加強協調的地區進行規劃，是對國家和州層面空間規劃的進一步細化。丹麥大哥本哈根地區規劃是將國家最重要的人口和經濟集聚區作為一個整體進行統籌規劃，以增強該區域的核心競爭力和可持續發展能力。
各自治市的市議會作為市的規劃權力機構，負責制定市規劃、市規劃指導方針以及特定區域的局部規劃等。
1．國家空間規劃
丹麥和其他北歐國家一樣，中央政府保留少量規劃權，丹麥的國家空間規劃由環境與能源部負責制定，實際上是國家空間規劃指示和政策導則等的合稱，主要確定區域規劃和市規劃的整體框架和體制。根據法律規定，環境部對全部空間規劃及由此產生的調查負責，具體職責包括：制定用以指導規劃權力運用和確定規劃內容的規則；批準區域規劃；向國會環境和區域規劃委員會提交國家規劃報告；發布丹麥環境狀況和政策報告等。
1974年開始實施有關國家空間規劃的規章。國家空間規劃展示了國家的發展藍圖，反映了國家的政治目標。在區域和城市規劃中，要求區域規劃管理部門和市政當局對國家空間框架予以考慮。國家空間規劃以報告、特定措施、指示/指令、指南以及對具有全國意義的項目對局部規劃的干預意見等形式來體現。
?。╨）國家空間規劃報告及其主要相關文件
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在每次議會選舉之后，環境部長將一份國家空間規劃報告提交給議會環境和區域規劃委員會。該報告以提案形式提交，其中包含備選方案，同時征求公開辯論意見。最新的報告有當時熱門規劃主題的愿景和展望，這些主題包含行動計劃，包括與縣、市和私人部門的項目合作。此外，議會按慣例要對國家規劃報告進行討論。
②有關自然和環境政策的報告
環境部長至少每4年要發布1份或多份報告，闡述丹麥的環境狀況以及自然和環境政策。環境部長也向議會環境和區域規劃委員會提交有關地方21世紀議程工作情況的報告。緣起是丹麥政府可持續發展國家戰略。
③有關零售業規劃的報告。
環境部長每2年向議會環境和區域規劃委員會提交有關零售業規劃的報告。
④指導方針和國家利益
指導方針是國家規劃的重要部分。指導方針定期發布，既對立法進行解釋，又對規劃起激勵作用。此外，空間規劃局通過其網站對理論和經驗進行宣傳；每隔4年，對于國家在評價區域規劃提案中所使用的框架，環境部長事先予以通知。該框架簡要介紹了在區域規劃方面的國家利益。
③國家規劃指令
環境部長可以對規劃內容制定有約束力的規章。由此，政府可以推進特定的項目，提出某一發展方向。國家規劃指令可用來為特定的社會活動定位，因而取代區域、城市和局部規劃。國家規劃指令的應用實例如天然氣管道和輸電線的選線，國家風力渦輪機實驗場的選址。同樣，環境部長可發布通告，為規劃特定活動確定規章。規劃新的風力發電站就是一個例子。
?、薹駴Q指令
如果區域規劃提案與國家利益相矛盾，環境部長可以代表所以政府部長否決該提案。此項否決必須在公開討論期間宣布，同時也意味著在環境部長同意提案內容之后，區域規劃管理部門才能采納該提案。各州管理部門可以根據各自的特定責任對局部規劃提案行使否決權。管理當局和市政部門必須在規劃采用前達成一致，或者讓環境部長來決定。規劃法要求，如果城市和局部規劃提案與區域規劃或者國家規劃指導方針相矛盾，區域規劃當局應當否決提案。環境部長可以指令區域規劃管理部門或城市理事會制定一份含有特定內容的規劃。在特殊情況下，環境部長可以授權給區域規劃管理部門或者市政當局，對特定的規劃爭端進裁決。但這種權力很少使用，因為這也屬于對城市自治的一種干預。
（2）國家空間規劃的主要內容及特別關注領域
在2000年國家規劃報告中，丹麥政府指定了兩個國家中心。大哥本哈根和哥本哈根城、Aarhus、Odense、Aalborg和Esbjerg以及新城市網絡中西區角區是未來的發展中心，同時也將成為區域發展的基礎。該報告對2025年展望強調了丹麥單個區域的發展機遇。該報告的主要方面如下：
用于商業目的的土地應當適應未來的商業發展。
國家和各城市應將空間規劃作為地方一部分來促進商業發展。
運輸基礎設施應當合宜使用，使運輸更有效、環境更友好。
公共部門內部的合作以及與私人部門的合作，也成了兩個區域政策繼續發展的一個重要的前提條件。合作也是兩個新的國家中心的焦點所在。
①國際合作
丹麥日益受到周邊國家和歐盟其他國家的空間規劃的影響。國際合作可以通過下列方式進行：歐盟區域政策、城市發展和環境工作組；波羅的海和北海地區有關各種歐盟資助項日的合作；以及北歐合作。
歐洲空間發展展望：國際合作促進了空展望和戰略的開展。1999年，負責空間規劃的歐盟部長理事會采納了歐洲空間發展展望（ESDP）及相關的行動計劃。后來歐盟還開展了城市可持續發展的行動計劃。丹麥將這些合作所得到的理念和經驗納入到了國家規劃報告和其他國家動議中。ESDP的原則包均衡、多中心的城市系統，保證對基礎設施和知識的平等獲取，保護自然和文化遺產，這些原則是歐洲城市和地區發展的關鍵。
歐盟Interreg計劃：Interreg計劃支持發展國家網絡，相互交換經驗，對跨邊境結構的前景進行討論。丹麥有幾個縣和研究機構參與了Interreg項目。Interreg支持歐洲空間規劃觀測網絡。在此網絡中，包括林和景觀研究所在內的許多研究機構正在開展合作。根據城市和鄉村的進展情況發展公共信息。
北歐合作：負責空問規劃的北歐部長推出了一項針對北歐國家空間規劃和可持續發展的聯合行動計劃，同時就邊境地區零售業的發展趨勢開展合作。
②零售業
《規劃法》對零售業規劃有特定的規章。許多零售業建立在最大型城市的周邊，如大型商場和購物中心。這種趨勢削弱了小城鎮的零售業發展，損害了地方的商業形勢，同時也降低了城鎮跟上時代的潛力。為此，在1997年對《規劃法》中的零售業規章進行了修改，扭轉了這種趨勢。在2002年，這些規章得到簡化，明確了促進中小城鎮的發展的目標，減少在大城市外的綠地上建立大型商場和購物中心。所使用的三種手段包括：對城鎮中心和市區中心進行限定、對每個區域限定最大總建筑面積以及限定商場的最大規模。一般原則是，用于零售業的新土地必須位于城鎮中心?！兑巹澐ā分羞€有幾個例外的情況，如當地的小型商場、建筑面積需要量大的商場。規劃法的主要原則是，普通商場的建筑面積不超過3000m2，專賣店要在1500m2以下。
③海濱地區
1981年以來，丹麥就制定規章來保護海濱。這些規章的制定是根據丹麥海濱地區發展趨勢以及在海濱地區有大規模建設的其他國家的經驗。基本原則是，對于不需要設在海濱附近的發展項目和設施，盡可能不在海濱地區開展。在海濱地帶內（理論上為3公里），土地除特殊用途外只可以轉換成城市用地。此外，也不會劃定新的夏季別墅區，現有的別墅區仍然只用于假日休閑目的。允許在海濱地帶進行開發的局部規劃提案要說明開發活動對當地的環境可能造成的影響，以供政治家和公眾提供良好的決策基礎。
2．區域規劃
區域規劃分別由大哥本哈根當局、博恩霍姆市政會議及其他縣議會負責編制，規劃期為12年。丹麥《規劃法》的規定，區域規劃不得與國家規劃相抵觸。區域規劃是落實國家區域和農村發展目標。
(l）區域規劃的主要文件
?、賲^域規劃指南
區域規劃是針對土地用途的綜合性規劃綱要。12個區域規劃構成了土地用途規劃的全國性框架，從而保證區域規劃符合國際利益。區域規劃指南為城市規劃建立了框架，同時為農村的土地用途管制奠定了基礎。區域規劃包含有該地區的土地用途指南和規劃背景報告。區域規劃是在綜合權衡各種因素和利益關系之后制定出來的。它是幾個部門法律和農村地區規劃法條例進行管理的起點。規劃法為區域規劃指南規定了強制性主題。這些指南是城市規劃的約束性框架。區域規劃每4年修改一次。其中分別就主要規劃問題和區域規劃提案進行公開評議。
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報告介紹了規劃的背景，包括介紹現有的條件，對未來的趨勢進行預測，并提出未來發展目標。
③區域補充規劃
區域規劃管理部門可以制定補充規劃，對區域規劃進行增補或者修訂。補充規劃可包含特定的主題，如風力發電站的建設，或者與特定的項目有關，如需要進行環境影響評價的購物中心、密集型動物飼養場。
④環境影響評價報告
從1989年開始，區域規劃涉及到大型項目的環境影響評價，這些項目都有可能對環境造成重大影響。只有在采納區域規劃指南之后（該指南涉及到項目的位置和形式，同時附帶環境影響聲明），才能實施這些項目。應進行環境影響評價的項目通常在區域規劃的補充中進行評價。
（2）區域規劃的實施
近幾年，幾個區域規劃管理部門在每4年一次的規劃修改中，考慮到了區域整體發展的戰略因素。既具有靈活性，又具有綜合性視角。如Nordjyland縣2001年區域規劃，強調城市發展、農村發展、沿海地區規劃、地下水、文化遺產、生態鏈接以及公共服務機會均等。該規劃有一項創新：每一章都強調戰略環境評價。又如大哥本哈根地區的規劃修編更是注重經濟發展與生活質量提升和生態環境保護協調統一。大哥本哈根占丹麥陸地土地面積的7%，但人口卻占1/3。大哥本哈根包括三個縣，有48個自治市，外加哥本哈根市和腓特烈堡市。該地區在50km x 50km的范圍內有80萬戶家庭，同時還有一大型連貫的城市群，這樣就組成了一個集合城市區，具有統一的住房市場和勞動力市場。1947年大哥本哈根采用了“手指計劃”，當時引進的原則目前仍然沿用，即城市發展應當集中在鐵路線網絡所形成的手指內；手指之間的綠色楔形區應當保持未開發狀態。大哥本哈根區域規劃是以統一的總體結構為基礎，具有統一的城市模式、共同的基礎設施和城市中心結構。再如Resund地區。它在北歐國家中是最大的城市連綿區，有300萬居民，其中200萬住在丹麥。該地區的中心位于波羅的海地區，與北歐國家和歐洲大陸相連。該地區有許多與商業以及研究和教育有關的優勢，其中研究和教育優勢領域是生物技術、信息和通訊技術、環境和能源。相對于其他許多城市地區，其特別的優勢是交通極其方便，易于流動。丹麥和瑞典政府有一個共同的目的，能夠將Resund地區發展成歐洲最清潔的城市地區。resund合作推出了一項環境計劃；重點之一是綜合空間規劃。使該地區作為一個大都市繼續具有極好流動性和綠色結構的功能結構。該地區空間規劃的意圖在于：一是阻止城市蔓延和人口減少，保護沿海地區的景觀和未開發區的開放性延伸，發展城鎮之間及其周圍的綠色結構；二是通過重新利用荒廢的城市土地而不是在綠地上進行建設，對城市地區進行改造，增加密度；三是在公共交通方便的位置，優先進行城市開發。四是與各種相關法律的協調。區域規劃是協調城鄉協調發展的重要框架。農村地區的許可證管理是根據區域規劃及其與部門法規的協調性，主要涉及的相關法律包括自然保護法為海灘、湖泊、河道、森林、古碑、自然區和國際保護區提供保護的《自然保護法》；《森林法》、《原材料法》、《環境保護法》、《供水法》以及《農業控股法》（在農業土地上開展農業活動的義務，農業的補貼方案，所有權規章，農業資產的用途和規模，以及其他條款）。
（3）區域規劃委員會
區域規劃委員會組建于2002年春天，對區域規劃的內容、形式和簡化編制流程和發展潛力進行調查。此項工作涉及區域戰略規劃、區域行業規劃、農業、自然和環境綜合規劃、沿海地帶和沿海水域的規劃、區域規劃與數字管理、對簡化規劃過程和保證該過程政治所有權的需求評估以及與城市發展和城市復興有關的區域規劃內容，包括大哥本哈根的特定因素。區域規劃委員會也評價區域規劃與其他州、縣和城市的規劃之間的聯系，同時還評價區域規劃指南與該指南的實施手段之間的關系。
3．城市規劃
根據法律規定，除博恩霍姆外，丹麥的所有自治市都要制定市規劃，確定整個市的總體結構，并為編制特定區域的局部規劃提供基本框架。根據《規劃法》的規定，市規劃不得與區域規劃基本規定相抵觸。城市規劃概括并形象地展示了城市發展的總體政治目標。城市理事會根據城市規劃為城鎮發展和社區開發制定政策。區域規劃與有關社區土地利用和安置的局部規劃條款之間的必然聯系也都包含在城市規劃中。
（l）城市規劃的主要內容
城市規劃的內容主要包括有關土地利用、建設、公共和私人服務設施、各個機構、技術設施、運輸服務休閑娛樂區等方面的規定。另外，城市規劃規定哪些村地區可以變成城市地帶或者別墅區，并確定建設城市地帶和別墅區的時間排序。
（2）城市規劃的修編
在城市選舉期的頭2年，要求城市理事會發布城市規劃戰略。該戰略包括城市規劃最近一次修改以來城市理事會有關規劃發展和信息的政治戰略。該規劃戰略也就城市規劃的修改范圍達成決議。城市理事會可以選擇：一是修改整個城市規劃；二是修改部分美劃，諸如針對某個主題或者某個社區，同時對規劃的其余部分進行采納；三是制定新的4年期規劃。
要求制定規劃戰略和采取靈活的修編方法是2000年所采納的特點。其目的是使城市議員所組織的規劃既具有前瞻性，又根據城市目前的問題和機遇。此外許多城市將城市規劃戰略的制定過程與預算過程聯系起來。這不僅提供了連貫性，而且為戰略增加了政治動力。同時，對于規劃戰略，要接受8周以上的公共評議。
?。?）城市規劃提案
在城市規劃戰略公布之后，城市理事會可以準備一份修改城市規劃的提案。該提案涉及到：針對整個城市的市政規劃；特定的主題，諸如零售、商業、運輸或者住宅；城市區段，諸如一個或者多個城市社區或鎮區舊港口區或城鎮中心區。如果不需要做任何改變，城市理事會也可以采用目前的城市規劃。
城市規劃不能與區域規劃或者國家規劃指令相抵觸。如果有抵觸，區域規劃管理部門就要否決城市規劃提案。另外，在規劃最終采納之前，至少有8周的規劃提案公布和討論時間。
規劃提案附帶一份城市規劃報告，對規劃的前提背景進行介紹，包括實施的預計時間順序、以前的實施規劃和管理情況。
（4）城市規劃要滿足相關國家戰略的要求
一是國家可持續發展戰略。2002年6月，丹麥政府發表了國家可持續發展戰略?《一個共同的未來一均衡發展》。該戰略制定了政府在多個優先領域和部門的目標。這對于各市縣根據國家戰略制定當地的21世紀議程戰略是適宜的，特別是城市發展和住宅開發方面。
二是地方21世紀議程。21世紀議程是一個通過共同努力來促進可持續發展的國際框架，起因于1992年在里約熱內盧召開的聯合國環境和發展大會。
2000年，丹麥對《規劃法》進行了修訂，為了對可持續發展做出貢獻，要求各個市縣報告各自的戰略。把城市規劃戰略與地方21世紀戰略密切聯系起來。各市縣的地方21世紀議程戰略所實現的目標必須有助于：
減少對環境的負面影響；
促進城市的可持續發展和再生；
促進生物多樣性；
將普通公眾和事務涉及到地方21世紀議程的工作中；
促進各個部門之間決議的互動性。
4．局部規劃
局部規劃是丹麥空間規劃系統的基礎，是城市規劃戰略和目標的具體化。城市規劃提供了整個城市的整體概貌，如住宅和工作場所、運輸、服務以及娛樂區的開發，而局部規劃規定了該規劃所涉及到的土地如何開發利用。局部規劃具有靈活性，能夠確保區域內的各種利益的權衡。局部規劃所調節的事情常常涉及到許多相互對立的利益。局部規劃不能與城市規劃、區域規劃或者國家規劃指令相矛盾。
實施大型的開發項目需要局部規劃?！按笮汀钡母拍钍窍鄬Φ?。只要對現有環境將有大的改變，就需要制定局部規劃。因此，局部規劃多種多樣，內容和范圍千差萬別（圖2)，如包括新的居民區、城市地帶的支路、高層建筑或者大型住宅的建設、夏季別墅區的賓館、大型商業建設、用于公共目的的建筑物等。一般來說，局部規劃的內容有報告、條款和地圖。報告闡述該規劃如何與這一地區的城市規劃和其他規劃關聯起來。
局部規劃強調公眾參與。在城市理事會采納之前，公眾至少有8周的時間對局部規劃提案進行評論。理事會公布最終規劃，公眾要能夠在市政辦公室或者公共圖書館這樣的地方看到該項計劃。許多城市在網絡上公布它們的局部規劃。
編輯：justin
