《國家環境保護“十二五”規劃》的政策創新

■洪亞雄

　　《規劃》的突出特點之一，就是注重政策創新。主要創新之處包括：

　　注重過程控制的污染減排政策。“十一五”期間，工程減排對實現減排目標作出了重大貢獻。“十二五”期間工程減排的潛力收窄。為實現減排目標，《規劃》將減排重點從生產活動的末端向前端延伸，大力推進結構減排，提出一系列調控經濟發展方式的總量控制政策。一是制定重點行業污染物排放的總量控制政策。嚴格把握污染物排放指標，在確保重點行業或區域生產規模穩定的同時，污染物排放量大幅度下降。二是實施煤炭消費量、機動車保有量控制政策。《規劃》要求在大氣聯防聯控重點區域開展煤炭消費總量控制試點，探索調控特大型和大型城市機動車保有總量。三是建立污染物產生量評價制度。評價單位產品的污染物產生量，并同時驅動淘汰、準入、標桿三套標準，促使污染物控制政策的倒逼機制從生產活動的末端逐步延伸到中端和前端。

　　注重突出重點的污染防治政策。《規劃》堅持全面推進、重點突破，力圖在環境質量差、風險高、人民群眾反映強烈的區域或領域取得突破性進展。一是深化淮河、海河等八大重點流域水污染防治工作，實施以控制單元為基礎的精細管理，確保優先控制單元水質明顯改善。二是在京津冀、長三角、珠三角等區域實施大氣污染聯防聯控，努力解決細顆粒物（PM2.5）、臭氧、酸雨等突出大氣環境問題，切實改善區域大氣環境質量。三是以重點區域為核心積極推進重金屬污染綜合防治，在產業密集、污染嚴重或存在潛在風險的重點防控區內，實施包括源頭減量、過程阻斷、清潔生產、綜合治理、生態修復在內的全過程防治。四是在農村環境保護領域，以連片整治區域為重點，加大“以獎促治”政策力度，帶動農村環境綜合整治。

　　注重強化基礎的環境管理政策。環境規劃、環境功能區劃和環境影響評價等環境保護的基本制度在《規劃》中得到進一步發展強化。一是深化發展城市環境規劃制度。《規劃》提出探索編制城市環境保護總體規劃，這是城市環境規劃制度的重大發展。二是充分發揮環境影響評價制度綜合決策、源頭控制作用。《規劃》將環境影響評價作為參與綜合決策的重要渠道，一方面要求嚴格依法開展重點流域、區域開發和行業發展的規劃環評，建立規劃環評和項目環評的聯動機制；另一方面要求加強對環境影響評價審查的監督管理，對環保重點城市的城市總體規劃開展環境影響評估。三是實行以環境功能區劃為基礎的分類指導、分區控制政策。《規劃》提出要結合全國主體功能區劃，編制國家環境功能區劃。在不同區域實施差別化的環境治理、污染減排、環境政績考核評估等指導性政策。在重點生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定“生態紅線”，實施嚴格保護。

　　注重市場調節的環境經濟政策。《規劃》在總結“十一五”經驗的基礎上，充分利用市場機制，進一步突出了建立健全環境經濟政策體系的基本導向。一是出臺脫硝電價政策。“十二五”期間，火電行業在落實燃煤電廠煙氣脫硫電價的基礎上，要“研究制定脫硝電價政策”，激勵電力企業建設脫硝設施。二是推動排污權交易。要不斷提高單位排污權的產出效益，健全排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場。三是實質性啟動生態補償政策。《規劃》提出“探索建立國家生態補償專項資金”，對生態保護良好區、重要生態功能區給予生態補償。四是完善環境污染責任保險政策。當前我國環境污染事故頻發，群眾利益受損、政府買單局面普遍存在。為改變這一局面，《規劃》提出“健全環境污染責任保險制度”，尤其是對重金屬排放等高環境風險企業，要實施強制保險制度。五是推進環境稅費改革。全面落實污染者付費原則，將環境污染和生態破壞的社會成本，以環境保護稅、排污費等方式內化到生產成本和市場價格中去，通過市場機制實現環境資源的合理分配。

　　注重公平的環境公共服務政策。建立環境基本公共服務體系，促進環境基本公共服務均等化是《規劃》的重大創新。在教育、醫療等逐步納入基本公共服務范疇十余年后，環境作為公共產品的基本屬性得到認同，環境保護首次被納入公共服務體系，成為體現社會公平正義的重要內容。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將環境基礎設施建設、環境監管能力建設等作為基本公共服務重點，要實現“縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力”，“保障城鄉飲用水水源地安全”。《規劃》還提出了推進區域環境保護基本公共服務均等化的具體要求和措施，確定了環境保護基本公共服務的范圍和標準。

　　注重落實責任的環境行動政策。環境保護，人人有責，但要明確責任。《規劃》堅持政府引導、協力推進的原則，明確企業主體責任，強化部門協調合作，加強環境信息公開，建立全民參與的環保社會行動體系。

　　（作者：環境保護部環境規劃院院長）