城市園林綠化成為又一腐敗高發區，實際造價六七十萬元的綠化工程，預算竟高達200萬元。近期曝光的城市建設“爛賬”就有好幾本。陜西富縣投資1.5億元修建的環城路竣工不到一年就出現多種明顯的質量問題，河南開封市擬舉債千億元花4年時間建“古城”，重現“汴京”風貌。

　　上述現象提醒我們，城市建設中花錢該怎么控制？如何監督？誰來做主？本期“思與辨”就此進行討論。

　　主持人：鄧輝林（深圳特區報評論員）

　　嘉 賓：倪洪濤（湘潭大學法學院教授）

　　李長安（中國社科院經濟研究所博士后）

　　陳家喜（復旦大學公共管理博士后）

　　對“燒錢式”投資的財政監督乏力

　　主持人：城建腐敗有沒有新動向？請你們談一談，到底是哪些因素促成了城市建設中的腐敗和那些不得人心的決策、舉措？

　　李長安：近年來，我國城市建設取得飛速發展，豐富和提升了城市現代文明。然而，在有的地方，由于城市建設投資規模過大、涉及項目太多，而財政監督又跟不上，為腐敗制造了“土壤”和“空間”。從趨勢看，腐敗金額攀高、腐敗項目種類漸多、腐敗手法翻新，成為城市化進程中的“毒瘤”。財政監督乏力的城市建設滋生腐敗，又成為其他地方熱衷于擴大城建投資、大建樓堂館所、引進名貴花草樹木的一個誘因。

　　陳家喜：近期，“天價樹”、“造城熱”、“問題環城路”等新聞頻頻曝光，再次引發公眾對城建領域腐敗現象的關注。其實，這只是老問題出現了新動向。統計顯示，公共投資、工程建設與土地審批等領域一直是權力腐敗高危區。新的動向就是，城建投資規模越來越大，腐敗土壤越來越“肥沃”，被中飽私囊的建設款額越來越驚人。誘發當下城建腐敗的因素很復雜，其中，政績沖動催生了浩大工程、“燒錢式”投資，而財政監督不完善使得大手筆投資成為個別權力者或者利用權力影響者“大撈一筆”的良機。大手筆投資或許不當，但并不一定形成腐敗，其中關鍵還在于公共財政監督不完善。

　　倪洪濤：個別地方的城市管理者，一方面面臨地方財政困局，另一方面背負著經濟發展壓力，最終在大舉借債或“燒錢”經營城市中找到了契合點。“大干快上”就容易出現“蘿卜快了不洗泥”，造成豆腐渣工程、腐敗工程。可以說，城建腐敗也是城市大躍進的副產品。

　　重要的是實現公眾監督和外部監督

　　主持人：城市建設很多時候花的都是納稅人的錢，理應花得清清楚楚、花出高效益。如何保證做到這一點呢？

　　倪洪濤：城市建設是城市治理的重要方面，而城市治理的前提性問題就是：誰是城市的真正主人？應該采用封閉式的行政治理還是各方參與式的共治？答案不言自明。作為城市主體的市民在城市規劃和建設中缺席、失語，必然導致城建迷失方向，也極易給城建腐敗留下暗箱操作空間。參與式城市治理，才能保證城市建設依法決策、科學決策、民主決策、廣泛監督。從城市建設的規劃開始就充分實現市民參與，將增強市民對城市的融入感、認同感、主體感，從而激發起監督城建工程的主人翁意識，為城市建設把錢花明白打下堅實基礎。

　　陳家喜：對市政工程領域的腐敗治理，我國已進行諸多探索，比如推行工程招投標，強化審計監督和過程監控，建立行賄企業黑名單制度等等。讓這些好制度發揮實效，關鍵在于實現內外監督結合，即在行政系統內部監督之外擴大公眾和輿論監督。地方政府首先應當牢固樹立“保證人民依法享有廣泛權利和自由”的理念，下定嚴懲城建腐敗的決心，將城市建設納入公眾監督視野，賦予公民監督政府工程的權力。

　　李長安：和其他政府項目一樣，城市建設中的政府支出項目必須遵循公平、公正、公開的原則。目前，我國一些地方在財政監督方面進行了積極探索，比如浙江溫嶺的參與式預算，以及四川白廟鄉財務支出“全裸”，得到社會普遍贊同。這啟發我們，對于利用公共財政的投資，比如建橋、修路、綠化，都應通過舉辦聽證會等方式進行信息公開，廣泛征求民意。對城建中的公共財政支出，特別應加強人大政協和司法監督，對一切以民生投入、城市建設為名濫用公帑的行為堅決問責，這樣才能震懾侵吞公共財政資金的惡行。

　　重審批輕監管的痼疾當除

　　主持人：有論者提出，防止城建腐敗應轉變權力部門角色，讓其從城建的直接參與者轉變為市場的監督者。對這個問題怎么看？

　　倪洪濤：城建監督缺位，讓有的人直接通過權力尋租牟利。借用汪玉凱教授在《學習時報》發表文章中的幾個概念，封閉式城市建設必然導致“灰色權力”借助“灰色資本”獲得“灰色暴利”，這些都與地方政府成為直接建設者的“角色扮演”有關。一些地方成立城市建設投資公司或引進民間資本，但無論“城建投公司”還是招商來的公司一旦進入城建程序，就儼然成為“亞政府”，然后層層發包、分包甚或轉包，形成了一個無責任主體的權貴經濟利益鏈，而對城建腐敗埋單的永遠是納稅人。不轉變地方政府在城建中的直接參與者角色，腐敗就難根除。

　　李長安：提供公共服務應有政府介入，但無論從建設服務型政府的目標還是從防止權力插手工程看，公共服務不一定必須由政府直接提供，這也是國際經驗。除了義務教育、公共醫療機構等少數領域可由政府直接主辦外，政府可通過特許經營、合同承包、無償資助或優惠貸款、共同投資或招投標方式，聯合各種民間公益組織和企業單位來共同提供公共產品。只有這樣，政府在為市民提供城市建設產品的過程中才能當好把關人、驗收者。

　　陳家喜：讓政府部門從城建的直接參與者轉變為監管者，這一觀點有新意但實施起來難。當前我國城建工程資金主要來自于公共財政，資金使用與工程發包自然是由政府部門主導。盡管由此導致部門權力尋租，卻無法在短期內改變這一格局。當然，進一步限定政府職能、完善市場體系，有助于杜絕城建領域腐敗。堅持社會主義市場經濟改革方向，加快轉變政府職能，減少并規范行政自由裁量權，根治重審批輕監管的痼疾，是當前預防與治理城建腐敗的有效安排。只有更多地在城建領域引進民間資本，政府部門從直接建設者轉變為監管者才會水到渠成。