2006年，美國為應對新技術革命、氣候變化、人口結構變化以及國內區域發展差距擴大等多方面的挑戰，由聯邦政府提議，啟動了美國（2050）區域發展新戰略的規劃研究。并組織多個政府部門、區域規劃機構、企業、大學等共同組建了“美國（2050）國家委員會”，負責該研究項目。目前已完成了戰略框架的總體設計、高速鐵路遠景規劃、基礎設施遠景規劃等專項研究。本文將在其已有研究成果的基礎上，對其戰略框架的設計、戰略目標的選擇以及相關政策的調整進行分析，為我國進一步完善區域政策、制定中長期區域戰略規劃提供借鑒。

　　美國（2050）區域發展新戰略概述

　　（一）美國制定（2050）區域發展新戰略的背景 從美國區域規劃的歷史來看，基本上是以州、市層面的地方規劃為主。聯邦政府推動實施的規劃多數是針對特定的問題區域，并涉及到跨州的專項規劃，如田納西流域開發法案、阿巴拉契亞區域整治規劃，“棕色地帶”再開發計劃等。基于整個國土空間范圍制定國家層面的區域發展總體戰略尚屬首次。究其原因，除了與全球貿易格局的變化、能源環境壓力加大、新技術革命等外部因素相關外，更主要的原因是源自美國國內區域經濟的變化。

　　一是美國人口規模及結構的變化。根據美國普查局的人口預測，到2050年，美國人口總規模將超過4億人，比2012年增長約23％。更重要的是人口結構出現顯著變化，美國移民人口和有色種族人口在2050年將成為多數人口，比重將達到54％左右。這些人口不僅是美國未來30—40年內流動人口的主體，還會以其血緣、宗教、文化或者經濟利益為紐帶，形成規模更大的聚集區。同時，美國65歲以上人口的比重在2050年將達到21％左右，比2010年上升約8個百分點。人口規模和結構的變化會對不同地區的就業、教育、住房、交通等基本公共服務的需求產生顯著變化，需要政府及時調整政策，基于國家層面優化區域布局，適應新的社會需求。

　　二是美國國內區域經濟發展不平衡趨勢的加強。美國經濟活動在空間布局上呈現顯著的集聚特征，全國GDP經濟總量的35％集中在排名前5位的州。各州人均GDP的差距也在不斷擴大。1996年，最高與最低州的比值為4．1倍，目前已擴大到5．6倍。各地區經濟增長也存在顯著差距，有些州年增長率超過10％，有些州卻是負增長，增長的差距導致了不同地區的就業狀況嚴重不平衡，部分地區的就業連續5年下降。區域差距的擴大不僅導致各地區居民收入水平的擴大，也進一步擴大了地方政府（州以下政府）財政收入的差距，部分地方政府難以有效履行其職能，社會矛盾增加。 三是大都市區的快速發展引發了一系列新的區域問題。2012年，美國大都市區的人口和GDP占全美國的比重均超過85％，前10位大都市區已經聚集了全美國1／3左右的人口和經濟活動。伴隨著大都市區的發展，城市蔓延，城市與城市之間，城市與郊區之間的人流、物流快速增加，交通、環境承載力接近飽和。中心城市的制造業、零售業、人口外遷趨勢日益加強，中心城市衰退加劇，稅源流失，成為新的貧困人口聚集區域，底特律市就是最典型的案例。這一系列問題的解決又涉及到跨行政區的協調，需要聯邦政府及時采取應對措施。 基于上述背景，美國聯邦政府啟動了2050區域發展新戰略的研究，旨在規劃美國未來40—50年區域經濟發展藍圖，發展具有國際競爭力的大都市區；制定與美國未來經濟增長格局相適應的聯邦財政投資規劃和政策安排；制定促進經濟發展相對滯后地區的發展戰略，為全社會提供平等的發展機會。

　　（二）美國（2050）區域發展新戰略的主要內容 美國（2050）區域發展新戰略作為本國區域發展的頂層設計，對整個國家區域發展所要實現的戰略目標、基本原則、發展路徑以及需要政策重點關注的區域和配套政策措施都進行了全面規劃，在整個戰略框架下又圍繞戰略目標的實現提出了能源、交通、人才等若干專項戰略。最值得關注的主要有以下四個方面：

　　一是戰略目標的選擇。作為國家層面的區域發展總體戰略，在戰略目標的選擇上，不僅包括了“促進全國經濟增長和欠發達地區發展”一般性的戰略目標，還明確提出了“發展若干具有全球競爭力的大都市區”戰略目標，并將其定位為引領美國未來經濟增長和提升美國全球競爭力的重要區域。這反映了在全球化發展的新階段，美國經濟增長重心在空間上的轉移，即大都市區將成為經濟活動在空間聚集的新形態，其經濟發展將成為國家經濟發展的重要驅動力，也將成為其參與國際競爭的重要空間單元。

　　二是該戰略突出強調了“平等、包容”的基本原則。在美國（2050）區域發展新戰略中，明確提出了區域發展應堅持的三項基本原則：區域平等原則，即各個地區均擁有平等的發展機會，鼓勵各地區通過開發未被充分利用的人力資源和自然資源，增強自身經濟發展能力，提高居民生活質量。社會公平原則，強調該戰略的制定應以“人”為中心，而不是以“地理區位”為中心，要超越階層、種族、民族的界限，要有利于構建更加開放包容的社會。財政的可持續原則。強調了兩個層面的含義：一是要確保“財政公平”，即優先保障各地區基本公共服務的財政支出。二是在此基礎上可通過政府債券、產業基金等多種方式，發揮杠桿作用，支持地區經濟發展。

　　三是依據統一標準，識別需國家政策重點扶持的問題區域。美國（2050）區域發展新戰略在縣（市）級層面，建立了對經濟發展相對滯后地區（作為國家政策重點扶持的地區）的統一識別標準。具體包括四類指標：人口變化（1970—2006年）、就業變化（1970—2006年）、工資變化（1970—2006年，扣除通貨膨脹因素）、工資平均水平（2006年）。對于城市地區，則用人均收入替代工資，基年調整為1980—2007年。單項指標排名在全國后1／3，或者比全國平均水平低33％，至少要同時滿足上述三個指標標準才能成為此類地區，并根據各地區發展情況保持動態調整。 按照此標準，美國共有640個縣（占所有縣的比重為20％，多數是偏遠的農村地區），126個市（占所有市的比重為18．7％）被劃分為經濟發展滯后區。在此分類基礎上，該戰略再根據各地區不同的地理區位、經濟特征、人口特征、生態特征等因素，進一步將經濟發展滯后地區細分為若干類別——偏遠農村落后地區、工業蕭條區、衰退的中心城市、自然景觀保護區等。由此可見，美國在問題區域的判別上采用了兩個層次的劃分標準，這一劃分方法既體現了該戰略所提出的以“人”為中心的公平原則，又有利于兼顧到不同區域所面臨的問題特殊性，為制定有針對性的區域政策奠定了基礎。

　　四是針對不同的區域采取不同的政策組合。美國（2050）區域發展新戰略對兩類區域進行了重點關注：一類是經濟較為發達的大都市區，另一類就是經濟發展相對落后的問題區域。對于前一類地區重點是推進大都市區治理創新，改進其與經濟發展滯后地區的基礎設施連接，增強其對腹地經濟的輻射帶動力。后一類地區則按照不同的區域類別制定了更具有區域針對性的政策措施。如：針對偏遠的農村落后地區，繼續實施農業補貼政策，重點支持小型農場和高附加值農產品(000061,股吧)。將發展農村生物燃料，包括玉米乙醇等新能源項目納入國家新能源戰略之中。實施寬帶戰略，促進高等教育體系的分散化。為小企業和到上述地區創業者提供補貼貸款，吸引更多的受過良好教育的年輕人創業，推動本地區的創新發展，增強經濟發展活力。改進農村地區與大都市區的交通連接。針對工業蕭條區的政策重點則是如何有效幫助其轉型，包括實施引智項目，改善教育和醫療機構水平，為聚集創新人才構建信息平臺，利用政府資金的引導作用，吸引風險投資，創新城市規劃，并將其納入國家制造業復興計劃等。

　　通過以上對美國（2050）區域發展新戰略的分析，可以看出在美國區域規劃和區域政策領域出現了三個層面的變化趨勢：一是更加重視區域經濟發展的頂層設計，改變了傳統以“問題”為導向，以單個區域為目標的區域規劃模式，更強調國家層面總體的戰略布局和綜合性的戰略規劃；二是打破了傳統區域經濟發展戰略追求平衡發展的范式，遵循區域經濟活動空間聚集的基本規律和效率原則，客觀認識區域之間經濟發展水平的差距，積極培育發展大都市區，帶動整個國家的經濟增長。三是針對問題區域的支持性政策由傳統的重視物質資本的投入，轉向以“人”為中心的間接政策工具，如勞動力培訓、幫助其建立與世界資源之間的聯系、技術援助、促進勞動力跨區域流動等。

　　此外，在美國（2050）區域發展新戰略中，還特別強調了地方發展規劃或其他專項規劃應納入該總體戰略的框架之下，要與該戰略的基本原則和發展導向相一致，要有利于國家發展的可持續和國家整體競爭力的提升。同時，強調要加強聯邦政府在土地利用中的控制性作用。

　　對我國的啟示及政策建議

　　盡管美國經濟社會的發展階段、面臨的區域問題與我國不盡相同，但是美國（2050）區域發展總體戰略所體現的區域發展思路和理念，以及對問題區域的判別，扶持經濟相對落后地區發展方面的政策選擇都對我國具有重要的借鑒意義。具體如下：

　　（一）加強我國區域發展的頂層設計，構建統一的區域政策框架 從上文對美國（2050）區域發展新戰略制定的背景和主要內容來看，該戰略在更大程度上是為了緩解地方政府自治所帶來的地方政府各自為政、環境、土地利用低效等問題，為地方政府的發展與合作提供一個綜合決策的戰略框架。同樣，我國也面臨著一些類似的區域問題，如地方利益沖突所導致的惡性競爭、環境惡化、資源利用效率較低等。需要借鑒國際經驗，在國家層面，針對未來影響區域發展的重大問題和演變趨勢，基于國家整體利益之上提出我國區域發展的總體思路和戰略框架，為規范各地區的發展規劃，構建更加統一有效的區域政策提供依據，引導和約束地方政府的發展目標能夠遵循國家總體戰略目標。

　　（二）建議以“人均收入”為核心指標，構建對區域政策重點支持區域的統一判別標準，以增強我國區域政策的統一性和公平性 各國在制定實施區域政策的過程中，都首先要對需要政策重點支持的地區進行科學識別，這直接影響到區域政策的有效性。但由于我國缺乏統一的判斷標準，在實施過程中既有按照區塊劃分的（如東、中、西部地區），也有以人口特征為標準的劃分（少數民族聚集地區、革命老區、牧區等），還有以流域、資源環境狀況、貧困水平等作為區域政策選擇的標準。各種標準相互交叉重疊，即使是經濟較為發達的地區也可能成為區域政策支持的地區，造成各地區為了爭取國家的政策支持，設立各種名目去競爭博弈，陷入了中央與地方“討價還價”的紛爭之中。這不僅違背了區際公平的基本原則，也降低了有限的財政資金利用效率和區域政策的效用。 建議借鑒美國經驗，以人均收入為核心指標，結合財政、就業、人均GDP等方面的指標，適當縮小區分的地域單元，至少在地級市層面建立國家對政策重點支持地區的統一判斷標準。在此基礎上再進一步根據不同地區面臨的問題和矛盾，細化區域類型，選擇有針對性的政策工具，以提高區域政策的精準性，逐步建立完整統一的區域政策體系。

　　（三）強化“公平”原則，進一步優化區域政策體系 如上文所述，美國在經濟發展的不同階段，促進本國區域經濟發展的區域政策重點也有所不同。為更好地適應世界市場和生產體系快速一體化的趨勢，以及新型產業業態和商業模式的發展，我國應充分借鑒其經驗，加快調整優化相關區域政策：一是由以往強調縮小地區之間經濟水平的差距，轉向“公平優先”，注重縮小區域之間基本公共服務方面的差距；二是由重視物質資本投入，轉向加強人力資本投入，加強教育、就業培訓等方面的政策支持，切實有效地提高欠發達地區勞動力技能和受教育水平，促進技術、人口跨區域的流動；三是加強欠發達地區先進基礎設施的建設，重點是高速交通網絡和信息通訊網絡的建設，改進欠發達地區與經濟發達地區的連接性，使其盡快融入全球商品、信息傳輸、生產配送體系之中。

　　（四）適應大都市區發展的趨勢，加快推進跨區域治理模式的創新 大都市區的治理模式創新作為美國（2050）區域發展新戰略中的重要專項戰略提出，對我國區域發展具有重要的借鑒意義。我國目前已形成了長三角、珠三角、京津冀等大都市區，未來伴隨著國家區域發展戰略的實施，還將形成若干大都市區。大都市區的健康發展直接關系到國家經濟社會的可持續性。因此，應在借鑒國際經驗和教訓的基礎上，做好前期政策研究，盡快建立起適合我國國情的大都市區治理和協作機制，同時要加強國家層面對大都市區未來發展的整體規劃和引導，避免城市邊界的無序擴張，確保國土空間資源的科學合理利用。 （作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）