（三）中等收入陷阱國家：戰略和體制缺陷導致的高水平、低質量城鎮化

　　戰后，拉美和亞洲、非洲等地區城鎮化取得了令人矚目的發展。2012年，拉美城鎮化率達到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過度城鎮化”特征明顯。

　　首先，由于戰略失誤導致工業化遭遇重大挫折，城鎮化發展拉力不足。戰后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過實施進口替代戰略建立了比較完整的工業體系。然而，未能抓住戰略機遇促進產業升級，長期僵化執行進口替代戰略，導致勞動生產率低下、經濟效益增長緩慢，制約了工業化持續推進。1982年爆發的拉美債務危機，更直接導致經濟持續衰退，收入分配關系嚴重惡化，社會問題日趨尖銳，對城鎮化進程影響很大。特別是大量農民無序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮化的典型特征。

　　其次，政府對工業化、城鎮化中的經濟社會問題應對不力。拉美國家長期奉行經濟自由主義，對如何處理好政府和市場的關系缺乏深刻認識和有力舉措。一方面，城鎮化缺乏統籌規劃，大量人口無序涌入城市，中心城市畸形發展，區域發展很不平衡。另一方面，對城鎮化中的社會問題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問題嚴重，社會矛盾不斷激化。同時，在經濟全球化背景下，拉美國家自主發展能力普遍不足，經濟受制于人，政策自主調控的余地有限。

　　第三，歷史形成的土地制度使得城鎮化缺乏堅實基礎。在長期殖民統治下，拉美國家形成了種植園經濟和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會改造，傳統農業模式和土地制度依然占據主導地位。這一方面導致農業部門對工業化缺乏足夠的需求和動力，經濟發展和現代工業起步幾乎完全由初級產品出口帶動，農業發展相對滯后。另一方面，廣大無地農民難以在初級產品出口中獲取應有收益，生存條件惡劣，無法在農村立足，進而無序涌入城市，導致農業生產率降低和農村凋敝。

　　第四，貧民窟等社會問題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬人居住在貧民窟，占總人口的3.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結構和龐大的非正規部門，加劇了城市貧困問題，擾亂了經濟運行秩序，更易導致社會分化，是滋生犯罪和社會動蕩的溫床。近年來，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會排斥問題更多地結合起來，加強貧民窟規劃和基礎設施改造力度，實施更加積極的反貧困政策，實施“貧民居住區社區計劃”等政策促進社會融合，鼓勵各類社會組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

　　拉美等中等收入陷阱國家的城鎮化，是由于戰略和體制缺陷導致的高水平、低質量的城鎮化。其經驗教訓，使我們更加深刻地認識到工業化與城鎮化協調發展的重要性，為城鎮化健康發展奠定堅實的物質和制度基礎。

　　（四）資源驅動型國家：水平較高、質量有待提升的城鎮化

　　在戰后經濟全球化的背景下，沙特、伊朗、委內瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長足發展，積累了大量石油資本，城鎮化實現了快速發展，一些國家已基本完成城鎮化。

　　這是一條特殊的資源驅動型城鎮化道路。總體上，這些國家具有以下特點：首先，經濟結構相對單一，石油開采及相關產業比重很高，科技創新不活躍，人力資本素質提升緩慢。其次，經濟增長的包容性不足，石油收益較多集中在少數權貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內瑞拉，2008年基尼系數仍高達0.495。三是多數國家尚未完成現代化轉型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠，政權更迭和社會動蕩不斷。

　　資源驅動型國家的城鎮化是在超額石油資源收益推動下超常規實現的。城鎮化水平與本國經濟社會發展實際所處階段不一致，屬于水平較高、質量有待提升的城鎮化。特別是如果不能處理好現代化轉型中的若干重大關系，較高的城鎮化水平反而更易引發社會沖突，2011年中東、北非政局動蕩就值得引起反思。

　　綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

　　首先，要處理好土地問題，著力實現城鄉統籌發展。在工業化和城鎮化早期，應相對公平地分配土地，賦予農戶完整的土地權能，解決好農業生產的監督問題。在工業化和城鎮化推進過程中，要在農戶和政府之間合理分配土地增值收益，實現公平與效率的統一。同時，始終重視扶持農業和農村發展，通過綜合性措施統籌城鄉發展，避免城鄉二元結構轉變為城市內部二元結構，以及城市社會問題的集中爆發。

　　其次，要持續推進產業發展和升級，不斷創造城鎮非農就業機會。應隨著發展階段變化合理調整發展戰略，特別是經濟起飛之后要實施開放和市場導向的戰略，充分發揮市場機制的作用，通過競爭促進產業持續升級。應高度重視人力資本投資，營造有利于創新創造的制度環境，為所有人提供平等參與現代化進程、分享現代化成果的機會。

　　第三，要不斷創新城市治理機制，促進社會融合，實現包容性發展。應適應農村社會向城市社會的轉型，積極構建公正、嚴密和精巧的法治體系，有效降低社會交易成本。應把握全球化深入發展、公民政治覺醒、社會信息化等趨勢，不斷推進公眾參與機制的漸進性完善，合理回應公眾對城鎮化的參與訴求。應積極有效應對城市社會問題，強調社會融合，實施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

　　第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮化的推進，尤其是大中城市發展，會帶來一系列生態環境等問題，如果處理得不好，就會引發城市病，進而影響整個經濟、社會、生態系統的健康運行。正反兩方面經驗表明，針對這些問題產生的根源，不斷完善法律法規體系，提升城市管理的科學化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

　　第五，要引導形成有利于城市經濟社會持續健康發展的社會預期。應管理好居民對社會福利水平的預期，把握好社會福利提升的節奏，既要隨著發展水平提升相應提升福利水平，也要使之保持在經濟可承受的范圍內。特別是管理好公眾對土地價格的預期，為城市基礎設施和產業健康發展創造良好條件。