中國城市規劃體系的問題與改進方向

　　一、規劃體系建構與社會系統普遍缺乏銜接。引進的理論與方法多，而整合工作少，尤其與社會治理結構的關聯度更少。應重視城市規劃作為社會管理的屬性，體系的建構不能從規劃部門內部出發，不能只顧著規劃自我的完整，應明確界定城市規劃管理與其他城市管理職能之間的差異，重視規劃間的協同而非簡單合并，明確保證城市規劃實施相關的職能與權力。

　　二、規劃往往出現無邊界的包羅萬象，缺乏主體性內容。過于追求嚴絲密封自上而下的規劃體系，反而混淆內部過程和社會執行的主次關系。現在很多的規劃層次，是作為規劃內部過程管理需要的，不應作為外部社會運行的部分進行法定化，要減少層級設置，避免疊層架構。

　　三、從創新角度而言，不應創設、盲從邏輯上無法自洽的概念。如“存量規劃”、“減量規劃”、“多規合一”等概念。比如“存量規劃”，只是指建設用地不再擴張，規劃不是以是不是增加用地來界定的。所謂的“多規合一”，強調的是各規劃之間的協同，而不是一定要合成所謂的一個規劃。如倫敦的發展戰略規劃，就有經濟、文化等等一共八項規劃，空間戰略規劃也是其中的一項，但這些戰略之間是協同一致的。

　　四、每個規劃力求綜合，與規劃類型的作用錯置。我們的規劃類型多，但每個規劃都要求綜合，造成引導和控制作用不分。從另一個角度講，總體規劃引導性不足，現在賦予其控制的作用實質是限制了其對未來可能發展的積極應對，也是政府缺乏動態控制能力的一種表現。控規的發展引導性又太強，尤其是在舊城中，為什么每個地塊的容積率都要做這么大的提升呢？有些再開發是否都要大幅度的提高開發量？控規談不上缺乏彈性的問題，控制就應該是剛性的，而且控規應建立一種堅守的制度，不是跟著開發跑。

　　五、規劃各層次邊界不清。看似沒有問題的嚴密制度其實問題很多，上位引導和下位控制存在脫節，尤其是缺乏下層次規劃是否符合上層次規劃的衡量手段。城市規劃體系不等同于城市規劃編制成果的體系化，避免將規劃演變成一項繁瑣冗雜的體系工程。

　　六、行動規劃不是全覆蓋規劃，也不只是分期建設規劃。行動規劃的說法應該就是源自于英國的行動區規劃，是針對問題和建設的地區性規劃研究。對于我國的城市規劃來講，所謂的行動規劃就是要改變過去規劃中存在的終極狀態和共時性的思維方式，在規劃中要有動態的、過程的思維，要認識到土地使用變化和建設過程都會影響之后的建設需求和內容，要有從現在逐漸向未來演進的思考問題的方式。

　　七、修建性詳規和城市設計具有存在的合理性。應重視該類規劃對跨地塊建設的統籌協調職能。當代的城市設計主要是針對開發控制中存在的強調對地塊的控制和尋求地塊間的公平發展權，使地塊間失去相互的關聯，街道缺乏場所氛圍。還有就是對于重點地區（就類似于黃浦江沿線、人民廣場等特定區域周邊）要進行進行設計審查，就需要一定的規則，這是為設計審查服務的，但未必就需要形成所謂的體系。

　　（作者：中國城市規劃學會學術工作委員會主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院教授、博導）