丁鈺涵

張西峰

　　問題：怎樣懲防濕地公園內違法行為

　　專家：寧夏回族自治區吳忠市檢察院檢察官丁鈺涵

　　中國政法大學副教授張西峰

　　專家觀點

　　1. 兩方面因素導致濕地公園內出現違法現象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。另一方面，相關部門尚待加大監管力度，出臺針對性較強的措施。

　　2. 當前要貫徹落實領導干部生態文明建設考評機制，加大對濕地公園保護的監管及其處罰力度。

　　3. 相關部門要主動作為，通過增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會公益資金和民眾對濕地公園捐款等方式，幫助濕地公園通過多元化發展模式提高運營能力。

　　近日，記者從國家林業局獲悉，《國家濕地公園管理辦法》重新制定印發，自2018年1月1日實施，有效期至2022年12月31日。該辦法明確禁止在國家濕地公園內挖沙、采礦，傾倒有毒有害物質、廢棄物、垃圾，從事房地產、度假村、高爾夫球場等九種行為，即“九條禁令”。濕地公園屬于國家濕地保護體系的重要組成部分，是兼具濕地保護和利用、科普教育、休閑娛樂等多種功能的社會公益性生態公園。濕地公園肩負著保持生態平衡、提高環境品質的使命，破壞濕地公園環境，在濕地公園內開發房地產、高爾夫球場等行為，將破壞濕地公園的原有價值，對濕地造成了不可挽回的損失。那么，為什么會有上述違法行為出現？如何才能徹底杜絕此類現象呢？記者采訪了寧夏回族自治區吳忠市人民檢察院檢察官丁鈺涵和中國政法大學副教授張西峰。

　　我國關于禁止破壞濕地公園的規定有哪些

　　丁鈺涵介紹，由于早期對濕地概念及其生態價值認識的局限，2005年才頒布《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》，其第14條規定：“國家城市濕地公園以及保護地帶的重要地段，不得設立開發區、度假區，不得出讓土地，嚴禁出租轉讓濕地資源。”國家林業局2010年公布的《國家濕地公園管理辦法（試行）》第18條規定：“除國家另有規定外，國家濕地公園內禁止下列行為：……（二）從事房地產、度假村、高爾夫球場等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發活動。”直到2013年，國家林業局才頒布了我國第一個專門規范濕地保護的《濕地保護管理規定》。2014年4月修訂的環境保護法第2條將“濕地”列為環境要素，成為環境保護法明確保護的對象。隨著對濕地研究的逐步深入，2017年12月27日，國家林業局頒布修訂后的《國家濕地公園管理辦法》，明確規定在國家濕地公園內禁止從事房地產、度假村、高爾夫球場等建設項目和開發活動。

　　對此，張西峰補充說，雖然國家不斷出臺具有針對性的關于禁止濕地公園內違規開發房地產、高爾夫球場的規定，但這類現象卻仍有發生。于是，在2011年4月，國家發改委、國土部、環保部等11個部委又專門聯合下發《關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，對于占用耕地面積超過球場總面積50%的球場、在自然保護區或飲用水水源地保護區內建設的球場、非法圍墾河湖影響防洪安全的球場、非法占用公共資源建設的球場，相關部門和地方政府要重點督辦。2014年，國家發改委、國土部等11個部委再次聯合下發《關于落實高爾夫球場清理整治措施的通知》。隨后，由國家發改委牽頭的6部委聯合召開了貫徹落實高爾夫球場清理整治專題電視電話會議，要求地方政府執行2011年對違規高爾夫球場清理整頓文件。盡管國家三令五申禁止在濕地公園開發房地產和高爾夫球場，但濕地公園違法建筑依然出現，于是，2017年12月27日，國家林業局頒布了新的《國家濕地公園管理辦法》，再次明令禁止在濕地公園內從事房地產開發及建設高爾夫球場等行為。

　　濕地公園內違法行為緣何屢禁不止

　　那么，為何會有破壞濕地公園環境的行為呢？丁鈺涵認為，是兩方面因素導致濕地公園內出現這種違法現象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。我國是濕地大國，與我國濕地大國地位不相匹配的是我國尚未制定一部專門針對濕地保護的法律。實踐中只有國家林業局頒布的《濕地保護管理規定》和《國家濕地公園管理辦法》，以及各省、市制定的《濕地保護條例》，從立法的性質來說，《濕地保護管理規定》和《國家濕地公園管理辦法》屬于部門規章，《濕地保護條例》屬于地方性法規，與法律相比，上述規定的法律位階較低，不能全面指導濕地保護管理的實踐，有可能還會出現地方出臺的條例與國家林業局制定的規章相沖突的情形。雖然2014年修訂的環境保護法首次將濕地列為該法的保護對象，可以適用環境保護法中的法律救濟機制懲治破壞濕地的違法行為，但由于未能形成基于生態系統管理的濕地保護法律制度，僅僅依靠一部包羅萬象的環境保護法律，難以有效保護、修復受損的濕地生態系統。

　　“另一方面，相關部門尚待加大監管力度，出臺針對性較強的措施。”丁鈺涵說，就濕地公園管理保護而言，這些年相繼出臺的“分部門實施”及“綜合協調”等措施致使濕地公園管理陷入職責界限不清、職權重復交叉、協調機制缺失、協調無力的困境。個別地方政府及管理部門采取的“默認”和“放任”態度，則在無形中助長了濕地公園違建之風。有些地方政府默許甚至支持濕地公園內興建高爾夫球場等禁建項目。有個別地方政府為了發展地方經濟，樹立政績，往往通過優惠的招商引資政策吸引企業投資，濕地公園內的高爾夫球場和房地產開發成為吸引外商的繡球，為了吸引外資，地方政府不惜以優惠的土地政策及配套措施幫助投資人在濕地公園內從事房地產開發或修建高爾夫球場，使得濕地公園內的生態環境被嚴重破壞。

　　“但是，導致違法行為出現的第三個原因，也是我們不能忽視的，即濕地公園舉步維艱的運營困境問題。”張西峰則表示，目前我國的《國家濕地公園管理辦法》規定濕地公園可以通過國家、集體和個人，采用合資、合作、股份制等運作方式，實行“誰投資、誰經營、誰受益”的建設管理機制，以促進濕地公園的發展。然而，在允許范圍內，濕地公園的開發收益與公園管理支出不平衡，也讓濕地公園本身陷入一個尷尬的局面。單就經營角度看，濕地公園肯定是無法通過簡單的經營收回投資，甚至現在連維持日常的管理、維護都還需要相關部門的財政補助，因此，為了維系濕地公園的運營，個別濕地公園難免出現違規開發現象。

　　如何有效保護濕地公園

　　丁鈺涵認為，要真正有效地保護濕地公園，應積極推進我國濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統性的特點，涉及到動物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒有一部專門針對濕地的立法，就很難對濕地進行全方位保護，更遑論對濕地延伸出的濕地公園進行保護。因此，應當加快推進濕地保護立法工作。在制定法律的過程中，應明確濕地的主管機關及其在管理濕地過程中的權責，厘清濕地保護與環境、水資源保護等相關法律的關系，合理加重濕地違法者的責任等，建立濕地生態效益補償和濕地保護獎勵等激勵措施，在法律層面上給予濕地及濕地公園充分的法律保護。

　　在行政執法方面，丁鈺涵認為，濕地公園保護，要從有效落實《國家濕地公園管理辦法》的“九條禁令”開始。當前要貫徹落實領導干部生態文明建設考評機制，加大對侵害濕地公園行為的監管和處罰力度。首先應當糾正地方政府錯誤的政績觀和發展觀，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，不能以損害生態環境為代價發展經濟。其次，嚴格貫徹落實《生態文明建設目標評價考核辦法》《生態文明建設考核目標體系》《綠色發展指標體系》，將生態文明建設的考核結果作為各省區市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。通過制度倒逼黨政領導干部思想和行動轉變，主動將濕地公園的保護作為生態文明建設的一部分。再次，加大對濕地公園違建項目的監管力度和處罰力度。應當加強對濕地公園內違法建筑行為的監管力度，建立定期和不定期巡查制度，及時將違法行為消滅在萌芽狀態，防止濕地破壞進一步擴大。此外，對于嚴重破壞濕地的違法行為應當從重處罰，并及時向社會公布，以此體現國家保護濕地公園的決心和立場，警示潛在違法行為人莫要觸碰濕地公園保護的紅線。

　　張西峰建議，相關部門要主動作為，幫助濕地公園通過多元化的發展模式提高運營能力。一是借鑒國外發達國家或地區在濕地公園開發中的經驗做法，增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會公益資金和民眾對濕地公園捐款，共同維護和發展濕地公園。二是結合濕地公園的自身優勢，有針對性地對濕地公園生態旅游進行開發，并結合當地人文特色，通過物質環境的精心設計和環境要素的合理利用，創造出與人類和諧相處的濕地旅游環境。三是優化濕地公園周邊設施，打造高檔酒店集群、慢生活街區，逐步提高完善濕地內消費功能，促進濕地公園穩健發展。