2018年自然資源部組建標志著我國建立國土空間規劃體系的改革、實現“多規合一”將由試點階段進入系統性改革階段，此時空間規劃體系的構建邏輯是目前的首要任務。

　　筆者從國土空規劃構建的前提、基礎、保障與支撐四個方面提出了國土空規劃構建的建議與設想。筆者認為規劃構建的最大前提是，國土空間的內涵不是單純的土地或空間，而是一個以國土空間作為載體，承載了人與自然的全要素、時空演化的整體系統。

　　而規劃構建的基礎在于樹立整體性思維的基礎上對原有各類規劃原理、思路方法的有機整合。為保障規劃的技術內容能夠得到有效的實施，需要建立適應新空間規劃的“評估-監管-問責-處罰”制度閉環，同時加強自然資源資產產權制度保障。此外筆者建議建立“全事實化”的信息平臺為規劃提供硬件支撐。

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　　導言

　　2018年3月的全國兩會召公布新國務院機構改革方案，組建自然資源部行使對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施等一系列職責。

　　這標志著我國建立國土空間規劃體系的改革、實現“多規合一”將由試點階段進入全面系統的推進階段，多規并行和多規打架的局面有望徹底改變并實現多規合一。

　　為此，現階段仍然有兩個重要問題需要解決：

　　其一，新的空間規劃體系應該按照什么樣的邏輯關系建立？

　　其二，如何讓空間規劃得到有力的運作支撐并且服務于簡政放權和治理體系現代化？

　　前者的現實困難是，長期以來經、城、土、環、林、農、海、水等各類規劃各自發展出了專業而細致的理論框架、認識視角和技術體系，彼此之間“只見樹木不見森林”。但事實是國土空間其實是一個大系統，各個規劃要素彼此是內在關聯和互動的。

　　因此新的空間規劃體系的邏輯建立，旨在分解、重構和融合各規劃的思想和原理，進而在同一個國土空間載體上貫通各類規劃的規劃方法和編制體系。

　　而后者的現實困難，在于規劃的組織和實施還存在較大現實差距，政出多門、條塊分割、各管一攤、協同困難的問題。

　　此外“政府一換屆，規劃就換屆”時有發生，地方政府主體和業主部門反復修編規劃，進一步加大了多規合一的實施難度。一旦落實在具體的工程建設審批事項中就暴露出最尖銳矛盾：審批規范條件相互抵觸，審批流程極度迂回曲折。

　　因此需要通過更加合理有效的規劃制度設計加強新的空間規劃的嚴肅性和有效性。

　　為此筆者結合我國空間類規劃的現實問題，從系統整體性的角度出發，從國土空間的新內涵、空間規劃思路方法整合、規劃實施制度改革以及規劃技術支撐體系建設這四個方面，提出了國土空間規劃改革的一些設想，為新時代的國土空間規劃改革提供點滴建議。

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　　前提：國土空間內涵重塑

　　2.1 全要素的國土空間

　　國土空間就是國家主權或主權權利管轄下的地域空間，作為國民生存的場所和環境，一般包括陸地、陸上水域、領海、領空等。

　　而自然資源部的組建，標志國土空間規劃將是在新時代的自然資源管理導向下，合理利用并珍惜國土空間內的每一寸土地空間。

　　在此筆者理解，這將是國土空間作為新的“載體平臺”統領各空間類規劃的一個階段。國土空間將是全要素的國土空間。

　　何為全要素？就是人地關系組成“生命共同體”：一方面是地球表層大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈組成的自然資源和環境巨系統，另一方面是人類圈的活動反映出來的利用自然改造自然并得到自然反饋作用（圖1）。

　　國土空間規劃必須將其作為一個整體來進行統籌配置和管控。因而規劃思維不可只考慮地表空間，不可僅圍繞某個要素，或者考慮問題僅限于某個圈域內。

　　2.2 時空演化的國土空間

　　國土空間的全要素作為一個整體來進行統籌，其現實基礎是國土空間承載的自然資源與環境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同單元、范圍和層面上構成的一個復雜的多維網絡體，并按照一定規律不斷變化——歸納為各種“物理性”的和“社會性”的時空演化規律：

　　“物理性”規律是廣義性的，

　　①包涵客觀的自然物理、化學、生態過程產生的有關氣候、水文、地質、土地覆被與形態的狀態變化或其動態平衡的演化規律，例如氣候變化、重力等作用下的水文和地質過程形成的地表地下水圈（系統）；

　　②包涵人工的工程技術的運用對自然實體的客觀狀態造成改變進而在局部地域形成的半自然系統，如城市營建、跨區調水、攔蓄調控等人類的活動參與下，又構成了二元水文循環的新系統。

　　“社會性”的規律指的是人類社會系統，包括其組織管理，社會關系及結構，尤其也包括其創造的價值和財富及其分配，主要體現為經濟發展、文化特質及價值觀念體系，其近似于人居環境科學中五大系統的人類系統和社會系統。

　　演化必然是不斷的變化過程：諸如動態均衡，集中與擴散，混沌與有序的轉化，規模等級結構等規律。我們在認識不同國土空間系統中的不同子系統或要素的時候，都會找到許多重要的演化規律。

　　例如齊夫定律所呈現的冪函數規律普遍揭示了信息、河流、地下資源、物種、城鎮等非連續對象的規模和等級關系；邏輯斯蒂函數曲線所反映出來的生物群體演化過程和城鎮化的同構性；抑或宏觀規律上自然生態系統與人類社會系統在受到震蕩后體現出來的一定恢復彈性等等。

　　因此可以說，國土空間載體下體現出的全要素時空演化規律，在自然系統與人類系統呈現的許多共通性，這啟示我們國土空間規劃思路和方法的導向必須是從整體出發，整合原有思路方法，縱橫聯通，將人與自然視為生命共同體的新模式。

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　　基礎：規劃思路與方法整合

　　3.1各類規劃的原理、思路和方法整合

　　各類空間規劃中，

　　土地利用規劃基于以耕地保護與建設指標計劃管控為抓手統籌全域土地利用結構；

　　城市規劃的工作思路的優勢在于建設空間的總體布局及其統籌協調，集中解決城市發展建設問題；

　　交通規劃從交通網絡拓撲關系、交通流分配、成本效益權衡等思路模式考慮交通設施的戰略布局與建設；

　　發展規劃的體系重在對國家和地區的整體發展目標、行動綱領和項目作出安排；

　　環境規劃以環境改善狀態為指針，對環境污染的“源”與“流”進行防控部署……。

　　可以看出各規劃均有各自研究的入手點，并解決一個特定領域的問題。但是與宋毅、何國祥在《大科學觀》中表達的思想類似，無論各空間類的規劃或者相關性的規劃所聚焦的對象是城市還是鄉村，是土地還是環境，是水系統還是交通體系，這些對象本身始終存在于一個統一的空間整體，只是為了便于深入的研究細化才彼此分開，各自形成理論和方法的體系。

　　而隨著各規劃理論與技術的不斷進步，隨著規劃實踐不斷涌現新的復雜問題，也隨著人地關系過程、城鎮化現代化的不斷演進和復合，使得我們逐步認識到各個小體系、分問題之間是必然存在聯系也需要取得聯系的，最終達到協同和整合。

　　整合的原則可以從兩方面開始考慮：

　　第一方面是“合并同類項”，在方法體系上對共通性的、類似性的方法進行歸并、整合；

　　第二方面是實現分析的“要素聯合”，將原本割裂的國土空間要素作為一個整體進行分析，比如將土地利用規劃中的水域、水資源規劃中的水、環境規劃中的水的環境要素、城鄉規劃中的水系空間等連通起來形成體系進行分析規劃。

　　根據這兩個原則，規劃的方法體系建議從以下5個方面形成整合思路：

　　① 整合規劃的調查分析以及資料數據的基礎，統一空間坐標系，集成各口徑的數據，國家及各地方可基于自然資源部的測繪和地理信息中心建立數據中心形成技術平臺。

　　② 整合形成有機融合的規劃價值體系。當前各平行的規劃的價值體系相對各成一套，各有各的內容和標準，各有各的價值優先性。土地利用總體規劃秉持“一要吃飯，二要建設，三要保護保護環境”的價值原則；城鄉規劃秉持平衡效率與公平、實現高效便利、功能完善、城鄉統籌、生態綠色、環境優美等較為常見的價值原則等。價值的選擇不同從一開始就決定了規劃矛盾的出現。因此在統一規劃體系，整合規劃思路之前，必須先整合價值序列。筆者建議從我國特定的國情、國土資源本底和人口資源環境問題出發，以國民的生命線與安全線為基本價值優先考慮，保障基本的生活空間和基礎設施，接下來依次考慮生態、綠色可持續發展（圖2）。

　　③ 整合規劃分析的內容和層次。國土空間規劃思路方法整合的主體內容建議包含：現實情況基礎分析，社會經濟發展需求綜合分析，反饋與評估體系整合，閾值體系整合，空間布局和重要項目部署，綜合與專項的費效比分析，總共7個方面（表3）。空間規劃編制思路以此為藍本，做到“統一規劃，互相融合”。其中閾值體系整合是關鍵的整合內容之一，依據合理的發展價值觀和對資源環境本底的分析，將各類空間性規劃中涉及到的管控閾值有機融合并集成到空間規劃中，為國土資源利用和人居環境發展提供完整的政策底線和上限。閾值體系設定不在于多寡，而是找到關鍵的幾個閾值。表4提供了一個整合后的閾值體系的建議框架。

　　④ 整合、歸并各類規劃技術標準、規程，以及統一部分技術標準和規程。比如整合土地、農業、林業、草原的土地基礎調查，有利于形成空間規劃的土地地類信息現狀一張圖。當前十分迫切的是統一土地用途分類，以及相應的認定規程和管控條件，直接消除多規合一的用地沖突問題。

　　3.2要素的系統關聯和規劃的系統思維

　　正是因為全要素時空演化的國土空間系統，我們尤其要注重這個巨系統中的人類與自然、整體與局部、輸入與輸出的動態關系。可以從以下幾個方面為抓手轉變規劃思維方式，抓住國土空間規劃的“牛鼻子”：

　　（1）以人地關系作為分析的基礎。本著人與自然生命共同體的理念，國土空間規劃的思維著眼點應該將人地關系作為整體進行分析。

　　人地關系中人是核心，人口的總體特征以及人的個體特性均是剖析人地關系的基礎和紐帶：

　　①通過人對資源需求規律測算資源開發規模與結構，②通過人口測算城鄉發展的用地規模與結構，以及各類基礎設施和公共服務的發展建設規模與結構，③通過人的生產生活消耗測算環境的影響，④通過人的地域流動把脈城鎮或城市功能的網絡結構，⑤通過人的行為模式畫像可設定人們的地域生活圈的范圍與結構……。因此人的規律決定人地關系規律，這始終是空間規劃技術方法基礎中的基礎。

　　（2）將要素的聯系性作為分析的重點。正如前文所述，國土空間系統中的五大圈層內部和彼此，以及地上地下空間是不斷在互相作用著、動態變化著和流動著的。將這種系統的聯系性作為規劃分析的重點是新規劃思維的重點。

　　一方面應當試圖描述規劃范圍內外的人流、物質流、信息流等的特征或格局，例如人的遷流、通信流、資金流、物資的物流、能源的網絡的組合可描述人類經濟系統的某些特征、格局和趨勢。

　　另一方面關注物種流動與分布，化學物質的流動與分布，流域水文系統過程的組合，有助于描述自然生態和環境的特征、格局和趨勢。

　　（3）必要情況下突破固有的行政單元限制。規劃所對應的空間發展權的安排長期存在行政疆界的壁壘，不同行政單元和層級的空間政策仍會參差不齊，不利于區域資源協調配置。

　　然而規劃始終有作為整體的對象和局部的對象，有整體的問題與局部的問題，也有整體的效益和局部的效益等。整體始終是大于局部的，在必要的情況下為了整體性的效益，要打破行政區的壁壘，建立更大區域范圍或尺度的空間政策協調框架，形成整體合力來配置空間資源。

　　例如可以借鑒法國空間政策的特色經驗，不同區域間通過締結協議的方式，保障跨邊界的空間政策的實施；

　　或者借鑒日本廣域計劃體系，對于多個都市共享的區域重要設施的配置，統一由上一級的縣政府負責協調；

　　或者借鑒美國的部分經驗，以一些重要流域（諸如田納西河流域）為最大的空間政策單元協調區內各項開發和建設活動。

　　鑒于此，不妨重新思考我國空間規劃改革，其屬性也許不僅是字面上的“一個市縣一本規劃”，也可能是“幾個市縣一本規劃”作為基礎下的“一個市縣一本規劃”，或者直接是“一個完整的區域一本規劃”——如此或許才能真正形成科學的“一本規劃、一張藍圖”（圖3）

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　　保障：規劃實施制度創新

　　4.1 規劃實施“評估-監管-問責-處罰”制度閉環

　　新的國土空間規劃體系必須予以好的實施和監管才能真正有效運行，建議探索空間規劃編制后的實施評估、實施監管和相應的問責制度，并且將三者與規劃編制和審批工作建立起有效的制度“閉環”。

　　首先，構建整合立體的規劃實施評估體系。目前的各類空間規劃的評估整體存在問題，一是評估對規劃檢討的作用效果不強，二是各個規劃彼此重復交叉評估，評估結論互相打架，進一步造成多規沖突。

　　因此，實施評估的改革方向是構建起整體性實施評估工作，各個實施部門保留內部規劃實施評估的前提下，必須先經過一輪跨部門的整體性空間規劃實施評估。

　　評估分為五年評估與年度快檢兩個時間跨度。

　　五年評估旨在對規劃實施的一致性和有效性兩個主要維度進行評估，規劃編制中的損益比分析是五年實施評估的一個重要依據。

　　年度快檢類似于空間規劃的動態監測，可以充分基于整合后的國土空間規劃閾值體系進行國土空間及自然資源的監測和預警，這在規劃信息化和大數據、全樣本數據的技術支撐下能夠得以良好實現。

　　在此制度閉環中評估體系將作為規劃監管體系的重要實施依據。

　　其次，構建全面有效的規劃的實施監管體系。有效的監管體系的構建的第一個方面是將監管職責從規劃責任主體中相對獨立出來，防止出現規劃體系內自我實施、自我監管的結構性問題，全面提高監管的力度和效果。

　　例如監管主體可以直接對上一級政府負責而不對同級政府負責，同時監管主體內部實行垂直管理方式并設機構駐派到下級地區（圖5）。

　　第二個方面是健全監管的能力和范圍，對涉及到財經方面的工作要進行審計監督，對涉及到規劃技術和業務方面的內容要進行技術性督查，對設計行政程序和行政行為方面的問題要有一定行政監察能力。在此制度閉環中監管體系將成為問責和處罰機制的有力基礎。

　　第三，構建嚴明的規劃行政問責與處罰機制。樹立擅自修改規劃和違反規劃建設就是犯罪的思想意識。也建議結合其他領域的改革，對我國的行政法進行一定程度的修訂。對國土空間規劃的相關重要法律問題甚至可以考慮單獨立法立規。

　　對于規劃相關的行政管理失職造成的包括重要自然資源資產損失在內的重大問題，應當設定相應的罪名和罰則，情節嚴重的與刑法掛鉤。

　　4.2 自然資源資產核算與監管的制度保障

　　國土空間規劃體系的建設需要建立自然資源資產的制度建設作為保障。長期以來許多規劃將自然資源的經濟價值看的比較重要，即初次社會產品（農產品、點、熱、工業原料等）的生產資料性質的價值，或者作為發展的增值資本（城鎮建設用地）。

　　然而面對我國日益重要的人地關系矛盾問題，當在空間規劃中充分認識到“綠水青山就是金山銀山”的重要意義。一言以蔽之，自然資源遠不僅僅是單純的經濟資源，它還提供良好的、健康的生存環境，還包括愉悅的自然體驗等的無形價值（表5）。

　　自然資源的取得并不是無代價的，如果我們不顧及后果的取用，環境污染、自然災害等問題給人類帶來巨大的安全危機。因此自然資源的綜合價值將會越來越重要，將其作為資產加以維護和保全將是空間規劃體系運作的保障：

　　首先，應當建立全要素的自然資源資產的核算體系，摸清家底。根據資源類型和特性，測算其規模和不同方面的價值，然后核算出資產的價格。例如林地資源可以分為其經濟價值和生態價值兩個方面進行核算：

　　①經濟的資產價值不妨根據林地經濟產品的蓄積量（林木材或林果）及市場的產品售價核算，②生態價值主要反映在水源涵養、固土固碳、調節氣候、凈化大氣、維持生物多樣性等幾個方面，可通過影子工程法結合其他方式測算出林地生態系統的虛擬生態資產價值。綜上就建立了區域內林地資源的資產結構的核算表。

　　通過這種方式建立區域林、水、草、農、礦、海等等一系列類型資源的資產核算的臺賬，通過動態更新記錄每一次規劃建設后的空間格局變動造成的自然資源結構變動。

　　此后的規劃“一張藍圖”上每一筆建設對自然空間的改變，已經不再是簡單的格局、形態、邊界的改變，而直接聯系到每一處自然資源資產的變動。而這也同時意味著以下的重大轉變：

　　①全域國土空間將資產化并且明晰資產價值及其對應的產權格局，②空間規劃的“一張藍圖”與國土空間資源資產“一張圖”相統一，③開發建設的價值與自然資源的價值將在空間規劃中相統一。

　　其次，在制度層面明確每一筆自然資源資產權隸屬關系、責任構成和監管機制，方能有效保障資源本身以及其所承載的國土空間的有效配置。主要的設想和建議如下（圖4）：

　　①在我國的憲法框架下，國土空間的自然資源實行公有制，也就是國家所有制，加上我國單一制國家的憲政結構，因此各級政府一方面受委托代行自然資源資產的所有權及其主要的管理權，有權依法將部分資源的使用權轉讓，另一方面各級政府對其所轄行政區內的自然資源的保護具有主要責任，各級政府的長官是其第一責任人，并且對上一級政府負責。

　　②設立相對獨立的自然資源資產監管主體，對下一級政府的自然資源資產臺賬進行審計，對資源變更狀況進行督查，監管主體對同級政府報告審計和督查狀況。各級政府的自然資源資產的經營和保護狀況受同時接受全民監督。

　　③所謂權責統一、權責一體，各級政府對行使自然資源所有權的代行權的同時要通過制度設定其至少相等的責任，因此應盡快設計和實施對地方主責領導自然資源資產的離任審計和終身負責制。獨立的自然資源資產監管主體負責自然資源資產離任審計和終身負責制的審計和考核工作。

　　④對于十分重要和敏感的戰略性資源，涉及到國土資源安全的資源，應當實行分級審批制和地方長官目標責任制。

　　⑤上述思路結合現有自然資源類和規劃類的法律法規進行一定程度的立廢改釋工作。

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　　支撐：新平臺與新工具

　　5.1 “全事實化”規管信息平臺

　　建立全事實化的“規劃-實施-監管”電子平臺，能夠充分支撐全要素、全流程、全閉合的國土空間規劃體系，并提升政府空間治理效能。“全事實化”信息平臺除了包含目前許多地方政府普遍運營的“多規合一”信息平臺的功能外，其最大的特點是：

　　①地塊全生命周期狀態信息可追溯，即每個地塊從原始狀態到納入規劃，從用地出讓到建設工程審批，從施工驗收到物業的運營都能夠記錄在案。

　　②圍繞空間對象（點、線、面）賦予全方位的關聯信息，理論上是對空間范圍內的一切事物，從存在開始經歷的全部時空上發生的一切，都形成可記錄的信息要素。首先包括空間所承載的實體客觀物質性（physical）信息，其次是對應的全社會經濟屬性信息，最后是管理信息。這是全事實化特性最重要的體現之一。

　　③記錄信息的要素的盡可能“全息化”和“立體化”，也即信息要素的呈現盡可能全面立體，不僅是點線面要素組合成的各類圖件，也不僅是坐標、標量等組成的數字類數據或者各類規劃的文本等，還可以包括照片、視頻等多媒體信息，以及涉及各類行政事項的法律文書。多媒體信息錄入，增加了規劃管理者對國土空間資源配置認知和相關決策的層次性。例如就像街景地圖一樣，可對具有特殊景觀、特殊生態條件、特殊的現狀自然區的圖元信息中增加現場圖片或視頻，給污染地區增加圖片顯示其狀況，或是給地塊的建設施工照片說明進度狀況或合規性狀況等等。這些圖片、視頻等多媒體信息，能夠方便在空間規劃的決策或協調會議中起到直觀認知、輔助說明的作用。

　　此外還建議對空間上所有事件發生變更的信息進行全紀錄，在信息平臺中進行歸檔。在變更信息記錄歸檔中，尤其建議將變更“流水信息”也一同錄入數據平臺中。平臺信息調用、寫入（修改）、備案等操作需要的授權號和授權文件，以及涉及到的授權人、經辦人和操作人等的信息和流水號。

　　只要設計空間類規劃管理的各個部門能夠保證將信息及時更新到平臺中，就能夠最大程度發現問題，避免“多規”潛在沖突，因為事件信息和流水信息錄入實現了信息無痕化和全流程可追溯（圖6）。

　　雖然在平臺建設初期一次性就達到非常全方位的信息容量存在困難，但是經過不斷的添補，在運維過程中不斷改善，可以逐步逼近“全方位全事實”的目標。

　　5.2 構建新型規劃管理工具

　　最后，對上述體系整合后的規劃技術路線、內容結構、評估體系以及“全事實化”的信息平臺進行集成，可以構建出新型規劃編制以及管理工具、規劃政策工具、規劃評估工具。其中比較重要的規劃政策的工具包括：

　　①數據臺賬管理工具，②規劃一張藍圖與管控邊界管理工具，③基于閾值體系的國土空間政策工具，④重要名錄管理工具，⑤自然資源資產核算臺賬與圖則。

　　數據臺賬管理工具包括人口資源、社會經濟以及自然資源資產核算三個方面，是支持規劃評估、監管等的重要依據。規劃一張藍圖與管控邊界管理工具是行使空間規劃用途管制制度的重要抓手。重要名錄管理工具登錄了需要重點發展（例如重點產業集聚區）、管控（如限制開發區等）或保護（例如自然保護區或文化遺產等）的區域或資源的基本屬性信息，是規劃管理和空間政策施行的主要抓手。此外，還可以基于這個平臺接入新的規管審批工具，服務于基層政府審批效能的提升。

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　　結語

　　新的國土空間規劃的建立和完善是一個巨大的系統性工程，這對我國這樣的幅員遼闊、人口眾多、人地關系復雜的國土空間系統來說尤其如此，而其中最為“難啃的骨頭”是原來各類規劃主體多元，部門利益導向帶來的體制機制問題。如今自然資源部的組建有望徹底打破這一巨大障礙，國土空間規劃的邏輯和思路將迎來一個新的轉變：

　　首先，國土空間的內涵轉變為一個“人與自然的全要素、時空演化的整體系統”的新范疇，這是國土空間規劃展開的基本前提和邏輯起點，空間規劃的原理、思維和方法應該站在人與自然系統整體觀的角度進行發展。

　　因此，在空間規劃方法基礎上建議一方面整合現有的各類規劃方法中的可取之處，同時建立一個系統關聯的思維路徑。然后除了規劃方法的轉變外，在規劃的評估、監管、問責制度方面，同樣需要一次整合、創新甚至重構，需要經過后續一系列的涉及自然資源、生態環保、空間規劃類法律法規的立改廢釋工作奠定空間規劃體系的制度基礎。

　　此外，基于“生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，國土空間規劃的制度價值觀決定了空間規劃對資源的配置轉變為對全域的自然資源資產的配置。最后，規劃信息化和大數據的技術進步，將更加方便國土空間規劃的全要素化管理，為新的規劃工作注入了新的動力和支撐。

　　作者簡介

　　左為，博士，清華大學建筑學院，研究方向為空間規劃、多規合一的理論與方法