千呼萬喚的國家新型城鎮化規劃（2014-2020）終于出來了。研讀這份3萬多字八篇38章的規劃，從城市研究和公共政策的角度，我最關心的是兩個問題。一是新型城鎮化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的傳統城鎮化形成區別；二是到2020年的新型城鎮化階段性目標是什么，行動上如何去實施。

　　新型城鎮化新在哪里

　　在第一個問題上，雖然中共十八大以來有高層和學者的許多說法，但是最希望這份規劃對新型城鎮化及其特征有一些權威的界定或者描述。在這個問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮化簡單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮化是土地的城市化。其實，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進城為判斷標志的。我曾經提出過人口-城市兩個半球的理論，認為中國以往的城市化是人口進城與城市發展系統不匹配的城市化，而現在的新型城鎮化是人口進城與城市發展系統要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實質是城市建設的規模大大超過人口進城的規模，而大多數沿海城市是城市供給系統跟不上蜂擁而至的人口進城，因此前者的改進方向是進人，后者的改進方向是中心城區要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮化規劃的指導思想與基本原則以及相關的解釋，可以用十八大以來強調的“五位一體”概念，對照識別出新舊城鎮化的十個差異(見表格)。

　　（1）人口進城與社會建設的關系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進城但不落戶的城市化，導致亦城亦農、非城非農的第三種人口規模持續擴大；新型城鎮化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來。曾經說過，判斷新型城鎮化成功與否的標志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮化率是52.6%，戶籍人口城鎮化率是35.3%，差值達到了有史以來最大的17.3%。這次規劃明確了改進方向，提出到2020年常住人口城鎮化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個差值仍然很大，但是已經表明要扭轉舊式城市化的趨勢了。

　　差異二是人口進城的包容性和公共服務的均等化問題，人口進城與戶籍一致的實質，是農民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓、養老、醫療、住房保障等基本的公共服務。以往的城市化是城市內部二元分化、基本公共服務對農民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結構、基本公共服務實現包容性的城鎮化。

　　（2）人口進城與經濟建設的關系。差異三是城市從工業化驅動到服務經濟驅動的問題。以往的城市化是工業導向的，與世界相比城鎮化與工業化兩者的比率太低，城市發展熱衷于建設各種工業園區，無法滿足大量農民進城的就業需求；新型城市化是服務經濟導向的，通過服務經濟解決城市新增人口的就業需求，改變我國服務業增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發達國家74%的平均水平，而且低于發展中國家53%平均水平的問題。

　　差異四是農業經濟的規模化問題，在以往的城市化中農民工進城不離地，土地規模經營難以開展，農業生產方式無法擺脫低效率的傳統巢穴。新型的城鎮化，要促進農村人口真正向城市轉移，促進土地的規模經營，在農業人口實質性減少的同時大幅度提高農業生產率，實現中國農業生產的現代化。

　　（3）人口進城與生態文明的關系。差異五是人口進城與土地資源消耗的關系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設用地的速度和規模遠遠大于城市常住人口的速度和規模。

　　2000-2011年的十多年間，中國城鎮建成區面積增長76.4%，遠遠高于城市常住人口50.5%的增長速度；農村常住人口減少了1.33億人，但是農村居民點建設用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬，建設用地已經逼近2900平方公里，相對人口透支了500平方公里。針對這種狀況，新型城鎮化提出人均建設用地嚴格控制為100平方米，要實現人口規模與建設用地相匹配的土地集約型城市化。

　　差異六是城市發展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導向的城市化，靠沿海大城市吸納從農村到城市遠距離穿行的人口。新型的城鎮化是不同規模城市集群發展、協調共生的城市化，要通過中心城市經濟功能以及相關功能向周圍中小城市的轉移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。

　　差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間長的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上六七個小時到城里去上班或打工。新型城鎮化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城市化，要實現工作、居住、商業與生態空間、交通站點的綜合開發。