記者近日從省環保廳獲悉，環保部在全國選取了24座城市進行環境總體規劃編制的試點，期望通過為發展劃出“留白空間”與“負面清單”，將環境保護的源頭管控落到實處。我省南京、泰州兩市正在試點當中。采訪中多位人士向記者反映，早日實現“多規合一”，才能更好地保證規劃真正落地生根。

　　編制環境總規，為發展“留白”

　　為什么要在全國試點編制城市環境總規？“為發展‘留白’！”環保部規劃財務司規劃處處長賈金虎以一句話向記者簡括其意義。

　　從城市角度而言，目前，住建部門與國土部門都有落實在“地塊”上的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃，但環保部門只有任務書式的規劃，落腳點放在項目治理上。而這種“末端治理”式的環保思維，越來越不能消化因城市化、工業化、人口增長以及經濟發展四大驅動力帶來的污染增量。

　　“環保還沒有真正從源頭融入到社會經濟的發展當中，這種被動式的環境保護，很難扭轉當下的環境形勢。”南京大學環境學院院長、博士生導師畢軍對城市環境總規的編制持高度肯定的態度。他認為，過去的城市規劃以城鎮布局、產業布局、國土利用等規劃為主，環保規劃往往作為附屬存在、靠后考量。國家首次啟動城市環境總體規劃編制，實際上是希望提升環保規劃的層次和位階，使其與其他規劃更好地融為一體。

　　賈金虎告訴記者，從國家層面來講，希望建立一個1+3的規劃模式：1，即主體功能區規劃，這是一個基礎性規劃；3，分別是城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和城市環境總體規劃，這些規劃最終都能落實在空間的管控上。

　　 “比如，這里規劃是個生態紅線區，那么哪些建設項目就不能進來；這里是個工業園區，哪些產業就不能發展。”

　　城市環境總規劃，應是“管制型”規劃

　　中科院南京地理與湖泊研究所副所長段學軍分析，規劃一般可分為引導型、管制型、建設型。“這個環境總規應當是管制型規劃，主要提出管制的門檻和總體要求，但不宜太細化，否則很多工作環保部門是難以調控的。”

　　畢軍也持同樣觀點。他認為，總規要解決的應當是“約束性問題”，即應當為城市的發展拿出空間管控方案和“負面清單”。

　　省發改委環資處處長金樂君建議環境總規向生產前端延伸。她說，“十一五”期間，光伏產業在我省是作為新興產業鼓勵發展的，但考慮到原料生產的環境污染問題，再加上國外反傾銷，“十三五”期間，環境總規就可以提出限制光伏產業的發展。

　　記者在采訪中了解到，目前泰州已經拿出城市環境總體規劃綱要。翻閱這份綱要，記者注意到，對于“里下河地區”的產業布局，規劃這樣給出了引導建議：由于地勢低洼、環境容量少，從生態服務功能上應看作泰州城區生態緩沖區，應嚴格限制污染重的工業企業發展，主導產業應以種植業和養殖業為主，并以此為基礎，在興化市中心城區及周圍鄉鎮大力發展農產品[-0.22% 資金 研報]加工業；其次發展污染相對較輕的機械制造業。而部分區域位于一級保護區范圍內，應發展循環型、生態型農業，嚴格限制養殖業規模。

　　“多規合一”，才能落地生根

　　關于城市的規劃，這些年來編制的不可謂不多，但“城市病”卻愈演愈烈。這其中一個重要原因在于，建設型規劃長期占據主導位置，而管制型規劃往往淪為配角。如何讓管制型的環境總規真正發揮作用？多位人士向記者表示，“多規合一”，才能真正保證規劃落地生根。

　　記者注意到，南京、泰州的城市環境總規都是環保部門牽頭編制。編制過程中雖然也與發改、住建、國土等相關部門溝通，但是銜接上還存在不小的問題。以泰州的綱要為例，其土地集約利用水平的數據，與國土部門掌握的就不一致；其中所稱的“風景名勝區”，也與住建部門專屬概念上的“風景名勝區”大不一致。而類似的“抵牾”，在此前的許多規劃中也屢有出現，甚至成為影響規劃落地的重要因素。

　　賈金虎表示，“多規合一”是必然的潮流。只有多規合一，才能真正把發展與環保綜合考量，最大限度保證規劃的科學性。一個理想的狀態是，各相關部門坐到一起，共同研究城市的發展規劃，包括建設型規劃、引導型規劃、管制型規劃，最后落到一張“圖”上，而城市的所有決策均據此進行。

　　然而，由于傳統的部門分治，各個部門之間出于利益考量、責權分配等因素，往往不愿意敞開胸懷合作，而是希望各搞一套規劃。“目前情況下，要真正實現各部門打破壁壘，共同編制一部規劃，還有難度。”在畢軍看來，“能把城市環境總規先做起來，至少也是一個進步。”