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    摘要：結合汶川地震災區城市避災場所與綠地的調研，分析我國當前城市防災及防災體系規劃與城市綠地系統規劃的關系以及綠地建設缺失的情況，提出建立城市防災綠地系統，具體結合不同階段避災場所需求提出了緊急疏散、臨時避災和過渡安置等避災綠地分級規劃指標，并就推進今后平災結合的城市綠地建設提出了健全法規、加強研究、調整功能、試點示范、定期檢查等系統的措施建議。

　　中國幅員遼闊，人口眾多，各種自然災害頻發，特別是近年來，隨著城市規模擴大，人口、建設量的急速發展，城市存在的安全隱患較大。城市防災體系與城市避災綠地的建設未受到應有的重視，呈現出滯后的狀況，此次汶川地震使這方面的問題得以暴露。具體反映在：城市開敞空間布局不合理，尤其是城市中心區缺少綠地；避災綠地體系不健全，綠地總量不足；現使用的避災綠地亦存在次生災害隱患；具有相應設施的固定避災場所或公園缺失。從以上問題看出：我國城鎮綜合防災和避災綠地規劃、設計、建設、管理有待于認真研究和落實。本文從城市防災、減災、避險等城市安全角度就我國城市綜合防災與綠地規劃建設進行探討。

　　1 城市安全與城市防災規劃

　　城市安全是指城市抵御、減輕自然或人為災害破壞城市建設，威脅人員生命財產的一種防預能力。城市災害是難以完全避免的，因此，在城市規劃中，針對重要的城市災害需專門編制防災減災專業規劃；針對多種災害或次生災害需編制綜合防災規劃。

　　1.1  災害類型與城市受災的特點

　　城市災害有自然災害和人為災害，這些災害對城市的破壞既有不同點也有共同特征。在許多災害發生時又伴有次生災害，導致更嚴重的災難。城市災害及城市受災的特點見(表1)：

表1：城市主要災害類型與特點一覽表

災害類型	災害分布地區	城市受災特點	易發次生災害
地震	地質斷裂帶	大范圍、突發性	火災、水災、 疫情、滑坡
洪澇	濱水低地	汛期、洪水淹沒與內澇	疫情
臺風	東南沿海城市	構筑物塌落、樹木倒伏	水澇、泥石流
海嘯	沿海低地城市	淹沒、浪涌沖擊、 建筑物沖毀	壓埋及漂浮物沖擊
火災	建筑密集區	大風天、順風蔓延	爆炸、人員逃生踩踏
滑坡	山地城市	地震、暴雨、滑坡泥石流淹沒	水災
工業災害	工業區、倉儲區	毒氣、有害液體泄露、爆炸	火災
流行疫病	入口密集區	人員傳染、迅速擴大
戰爭災害	戰略要地、重點城市、 工業城市	戰爭期間、轟炸、建筑物倒塌	火災、水災

　　1.2  城市防災與防災體系規劃

　　面對如此多的災害威脅，為提高城市的安全，預防城市災害，必須在城市規劃中統籌考慮城市防災、減災的特點與要求，并應布城市規劃建設的各個層面逐一落實，建立一個綜合的城市防災體系。

　　首先，應根據地質條件確定城市選址與規模。有效避開地質斷裂帶，減輕可能發生的地震破壞程度。山地城市依據安全空間確定城市規模，避免靠山建設，避免或減少因山體滑坡對城市造成的破壞。

　　其次，應在城市總體規劃中考慮城市的綜合防災要求，規劃出有利于城市安全的用地結構與布局，留出適宜的開放空間與防護用地，合理安排及有效隔離具有安全隱患的能源設施、危險品倉庫與工業生產項目。減少工業災害發生時對城市居民的傷害。

　　其三，根據城市的環境特點與發生各類災害的可能，編制抗震、防洪、消防、人防和地質災害防護等專業規劃。各項防災、減災的專業規劃應在全面分析的基礎上，提出規劃原則、標準與措施。結合城市用地的分區布局，提出用于城市綜合防災的具體量化的用地與空間。以抗震防災專項規劃為例，在避震疏散場所的規劃中，應根據疏散人口數量和分布情況進行計算，依次安排各類避震疏散場所用地規模與分布位置。這些疏散場地包括城市公園、廣場、體育場、綠地、空曠場地、停車場和大型人防工程等。

　　2    城市防災體系與綠地系統規劃

　　盡管城市災害有各自的特點，但預防和減輕城市各類災害，在規劃上有其共性特征，主要體現在防護隔離、疏散避險與救災安置等場所的用地規劃布局上。因為這些防災避險空間是以城市綠地為主體，所以城市防災和城市綠地系統規劃有著密切的關系。以往的城市防災規劃也常常盡可能多的將防災避險功能安排在城市綠地中，往往超出了綠地的實際承載能力。究竟城市綠地承擔著什么樣的防災功能，城市綠地系統規劃與城市防災規劃的相互關系是什么？對此，應就綠地系統規劃與各類城市綠地防災功能進行綜合分析與研究。

　　2.1  當前城市綠地系統規劃情況

　　城市綠地系統是基于城市的山、水地貌條件和城市的布局結構特點，規劃出的貫穿城市內外，由點、線、面綠地組成的綠地網絡。城市綠地系統既包括了進入城市建設用地指標的園林綠地，也包括城郊竹山林、田園、濕地等其他綠地。

　　(1)  城市綠地規劃的相關指標規定

　　在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，城市綠地分為公共綠地與生產防護綠地。在其他各類建設用地中分布的綠地作為單位附屬綠地，不進入城市總體規劃的用地平衡。國務院關于加強城市綠化建設的通知 (國發[2001]20號)文件中提出2010年全國城市人均公共綠地面積達到10平方米以上，城市中心區人均公共綠地達到6平方米以上，城市規劃建成區綠地率達到35%以上。《城市綠化規劃建設指標的規定》(建城[1993]784號)中對各類附屬綠地提出指標，新建居住區綠地率不低于30%，工業企業、商業中心等綠地率不低于20%，學校、醫院、機關團體、公共文化設施等綠地率不低于35%，污染性工廠的綠地率不低于30%，并設置不少于50m的防護林帶，城市水體及鐵路旁的防護林帶寬度不少于30m，城市道路綠地率達到15%~20%。

　　(2)  城市綠地系統規劃的深度與重點

　　城市綠地系統規劃是城市總體規劃中的一個專業或專項規劃，其規劃深度僅限于城市總體規劃層面。城市綠地系統專業規劃的重點是：結合城市的用地布局建立一個有利于城市生態健全發展的整體結構；有利于城市居民使用并均勻分布的公園系統。在綠地系統規劃中能夠落實公共綠地和生產防護綠地，單位附屬綠地僅體現規劃要求，具體用地需要在城市詳細規劃中逐步落實。城市綠地系統專項規劃是近年來為加強城市綠地的規劃建設，單獨進行編制的城市綠地系統規劃。其規劃的特點是在深入專業調查和研究的基礎上，從城市生態建設、植物景觀建設、生物多樣性保護與建設等方面提出更細化、針對性更強的規劃要求。近年來編制的城市綠地系統專項規劃強化了綠地結合城市防災的要求，普遍增加了防災綠地規劃這一內容。

　　2.2  城市綠地具有的防災避險功能

　　城市中的各類綠地均具有一定的防災功能，因城市綠地分布位置不同其防災避險的特點各有不同。分布在城市河濱低地的防護綠地在汛期具有蓄水排澇與行洪作用，從而可減少城市水災；分布在工業區、危險品倉庫外的隔離防護綠地，可以有效地減少或緩解事故發生時對周邊居民的危害；分布在城市中的各類隔離綠帶及道路綠帶可以起到阻燃作用，從而減少城市火災的蔓延；分布在城市中的大型公園和城郊綠地可以作為避災安置場所，各類單位附屬綠地可以作為災時人員緊急避災疏散場所。

　　2.3  結合城市防災的綠地系統規劃

　　既然城市綠地擔負著如此重要的城市防災功能，城市綠地系統規劃應將綠地防災避險切能規劃作為其中重要的一個組成部分。具體規劃內容應該體現在3個萬面：

　　第一，綠地系統規劃應與城市綜合防災規劃在用地布局上統籌安排，較好結合，突出城市防災重點。合理確定生產防護綠地與公共綠地布局，保證公共綠地本身的安全，避免將防護綠地作為公共綠地。合理布置各級綠地，明確各類防災綠地的功能與作用，確定各級防災綠地的服務半徑與范圍。

　　第二，根據規劃的防災綠地具體用地條件，測算其避災人員容量。計算容量時應扣除水面、陡坡、山地、灌木叢林等人員不能進入的用地；扣除高層建筑物下不安全地帶和人員疏散通道用地；扣除文物保護用地。通過避災容量的計算，驗證城市防災規劃的合理性。

　　第三，對重點防災避險綠地的規劃應提出平災結合的設計要求。如分布在城市中心區的綠地承擔的防災避險功能較強，其綠地設計應盡量保持林下開放空間，少植灌叢，少用水池，少堆地形。對一些在災時可結合作為固定避災安置場所的公園綠地，應增加災時可以迅速轉換利用的場地和設施，如營地、水井、廁所、管網、通訊、照明等。