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中國的旅游業已經成為中國經濟的重要產業，成為拉動經濟持續增長的發動機，也成為國民日常生活的組成部分，旅游業取得的成就受到國內外的矚目。然而，這一切都與1979年在杭州召開的風景區工作座談會有密切的因果關系，正是那次會議集中了全國專家的智慧，體現了政府富有遠見卓識的決策，開創了中國風景名勝區偉大事業的先河，從而，也使中國旅游業得以發展壯大。時隔27年，當中國風景名勝區事業已經碩果累累，但又是遍體鱗傷之際，再一次選擇杭州，召開中國風景名勝專業委員會2005年年會，并把會議主題確定為"護牌"，給杭州提供了為中國風景名勝事業的發展再做貢獻的寶貴機會。在此，我們殷切的期盼，并預祝會議取得圓滿的成功。

杭州也是那次會議的直接受益者，經過20多年的努力，杭州風景名勝事業克服理念觀念滯后的困擾，克服財力物力匱乏的困境，特別是"十五"時期大力推進的西湖綜合保護的系統工程，著力保護"三面云山一面城"的格局，著力拆除風景區的違章建筑和無關的建筑，著力推行撤村建居外遷城市居民，著力改善風景區外圍的城市交通，改善景區內的游覽交通，著力保護和恢復風景區內的歷史文化遺產，初步恢復了"一湖二塔三島三堤"的歷史風貌，提升了杭州城市的品質，增強了杭州的綜合競爭力，推動了社會經濟的發展，杭州近些年獲得眾多的榮譽大都與此相關。如今杭州的西湖、"兩江一湖"國家級風景名勝區已經成為杭州人民的驕傲，成為支撐市民生活品質的基礎，成為市民了解自身歷史文化的窗口，成為城市的生態綠洲。今年上半年國內接待游客1675人次，海外游客70萬人次 ，風景名勝區成為杭州最具價值的經濟和生活資源。

回顧杭州近些年在風景名勝區保護建設管理取得的成就，概括起來有以下幾個特點：

一是體制完善，資金保障，是保護和發展風景名勝事業的重要前提。杭州市委市政府對風景名勝區保護和管理工作高度重視，明確了"還湖于民"、"還湖于歷史風貌"、"還風景名勝區以公共產品的原有性質定位"的指導思想，完善西湖風景名勝區一級政府的管理體制，同意了風景名勝區保護管理，風景區保護建設資金列入地方公共財政，實施了西湖綜合保護工程，使風景名勝區保護建設和管理工作進入了一個良性循環的局面，得到中央領導、兄弟城市領導、專家和廣大市民的肯定。

二是制度規范，執行嚴格，是保護與發展風景名勝事業的重要保障。市建委作為風景名勝行政主管部門，按照"嚴格保護，統一管理，合理開發，永續利用"的原則，以《西湖風景名勝區管理條例》為依據，參與實施"二委四局"聯席會議審批管理制度，嚴格控制風景名勝區內的各項建設，確保風景區內各項建設有序有度的進行。嚴格按照風景名勝區的總體規劃進行風景名勝區建設選址意見書的審核發放。根據市委、市政府的工作部署來指導和推進風景名勝區的有關各項工作，杜絕風景區的城市化、人工化，推進鄉村化、生態化。

三是精心建設，強化管理，是保護和發展風景名勝事業的重要條件。市建委作為杭州城市建設主要承擔者，城建口的牽頭單位，積極參與西湖綜合保護系列工程，主動協調，妥善處理城市建設與風景區建設關系。為西湖綜合保護工程順利推進創造了良好的條件。

02年完成了西湖南線綜合整治工程和南山路、延安路整治和亮燈工程建設；03年實施了以楊公堤、西湖隧道為代表的一堤一隧三路的建設，再現了300年前西湖風貌，實現了歷史與現代結合、城市與西湖完美的融合；04年實施了北山路歷史文化街區綜合保護一期工程，修舊如舊，既保全原先的空間結構和歷史風貌，又增強了城市道路功能。5年來，先后完成了梅靈、靈溪、九曜山、吉慶山、五老峰隧道、萬松嶺隧道，以及相關的連接道路，構筑了風景名勝區游覽道路系統，為西湖風景名勝區風景名勝資源有效利用創造條件，如今的梅家塢、茅家埠等村舍已經成為融傳統鄉村風貌、現代休閑旅游，生態化、景觀化的風景旅游地。

四是充分應用風景名勝的理念，促進城市與風景名勝區協調發展，推進城市的高品位建設。尊重自然、尊重歷史、尊重環境是風景名勝區最基本的理念，杭州作為歷史文化名城、風景旅游城市，風景名勝無疑是杭州城市的靈魂，在城市建設中引入風景名勝事業的理念，努力實踐歷史與現實的融合，風景區與城市景觀的融合，提升了城市的品位和綜合競爭力。

近幾年，在一系列的市政基礎設施建設中，力求體現風景名勝的這一先進理念，04年"三口五路"建設項目，提出生態化、景觀化的要求，在今年"一縱三橫"城市道路整治中則進一步提出"拾起歷史文化碎片"的要求，在城市河道整治中，提出了生態化、景觀化、人文化和休閑化的要求，正是這些風景名勝理念的應用，這些建設項目建成后受到市民的肯定，成為精品工程，民心工程。今年在繼續實施西湖綜合保護工程的同時，充分發揮風景名勝區的輻射帶動作用，啟動西溪濕地綜合保護工程，使"天堂"杭州再添新彩。這些年，杭州獲得一系列的榮譽，探究其原因，都與城市品位有關。

通過上述杭州風景名勝區和城市建設的事例，結合自己20多年風景名勝區實際工作經歷，提出以下一些個人的思考：

第一政府必須承擔相應的職能；政府的管理職能主要體現在四個方面，提供體制、提供法規、提供制度、提供公共財政。這些年，在風景名勝區保護建設和管理工作中，城市化、人工化、商業化、企業化、功利化等已經成為比較普遍的現象，這些現象已經給中國風景名勝事業造成巨大傷害，使其可持續發展受到威脅。深究其原因歸根到底是沒有一個適合風景名勝區保護發展的制度環境，造成了這一系列的問題，而政府的職責是生產政策、制度的。因此，政府有責任制定一個沒有適合風景名勝區保護發展的政策和制度環境。杭州西湖風景名勝區獲得的成功案例，可以印證以上觀點，主要是政府認識到位，完善了風景名勝區一級政府的行政管理和一級財政的體制，制訂了相關法規、明確了相關的制度，并且把風景區保護建設經費，列入地方公共財政。

這里的關鍵問題是對風景名勝區的價值的認識和定位。目前風景名勝區的定位，實質上就是一種需要保護，但屬于可以經營的資源，因為沒有給予公共產品的定位，沒有列入公共財政的序列，造成地方政府責任很大，經費沒有的窘境，不經營資源就沒有經費來保護管理。

建議：對風景名勝區現實情況進行調查，對風景名勝區對社會經濟價值作用進行分析，對風景名勝區性質予以理論的確定，在此基礎上，進行必要的宣傳和說服工作，開展風景名勝區價值的討論宣傳運動，影響廣大國民和中央高層的認識；爭取風景名勝區應有的地位。

第二中國風景名勝區門檻不高，類型多樣；如城市、鄉村地區、歷史文化遺產、自然生態、景觀集約等等類型，而不同風景區其價值也大相徑庭，有些造條路建個門，就可以開放接待，但是，許多風景區景觀集約度較低，更多體現出其生態價值，這些地方建設成本很高，如果包括土地使用權轉讓則成本更高。地方財政無法保障，要么不去保護管理，要么經營資源。正是由于類型繁多，制定一個統一的政策法規難度很大。

建議：

一是明確風景名勝區公共產品的定位，建立統一獨立的風景名勝區收支財政，納入中央和地方公共財政范疇。

二是對現有國家級風景名勝區，在國家級風景名勝區序列定位下分類，進行分類管理，如生態集約型、歷史文化集約型、景觀集約型等，或根據不同的地理條件進行分類管理，就如美國國家公園旅游吸引物有16種分類，并配有專門的法律；通過分類使復雜的問題簡單化，法制化，可操作化。

三是加強管理，對國家級風景名勝區進行重新評級定位，并爭取國家公共財政配以一定數量的財政撥付，使不能滿足要求的風景名勝區，積極爭取整改，達到四倆撥千斤的效果。

第三政策法制環境的完整，在中國目前發展水平之下，可能還有一個比較長的時期，那么在現有法規條件下，如何加強風景名勝區的管理是一個必須考慮的問題。

建議：

一是管理理念和管理方式的創新，充分結合推進社會主義和諧社會的進程，將風景名勝區保護管理工作納入和諧社會的理論范疇，并列入綠色GDP計算內容，通過GDP對各級政府進行考核；

二是建立考核評價機制，由中國風景名勝區協會，或者專業委員會為核心，每年進行一次中國風景名勝區保護建設管理進行綜合評價，并公布與世，形成一個有利于風景名勝事業發展的輿論環境。