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深圳環保新條例體現改革創新精神
《條例》將更好地保護深圳的碧海藍天。本報記者 丁慶林 攝
2009年7月，深圳市第四屆人民代表大會常務委員會根據新形勢下深圳經濟特區環境保護工作發展的客觀需求，以科學發展觀為指導，以生態文明建設為目標，以資源節約型和環境友好型社會建設為方向，結合國際上最新的環境保護思想，秉承綜合生態系統管理的理念，對《深圳經濟特區環境保護條例》（以下簡稱《條例》）作了修訂。修訂后的《條例》將于2010年1月1日起施行。作為一個環境法律人，一個長期從事環境法學教學和研究的專業人員，我認為《條例》的修訂非常成功，它再次體現了深圳人民銳意改革，勇于創新的精神。它不僅預示著深圳經濟特區的環境保護工作將再上一個新臺階，而且為《中華人民共和國環境保護法》的修改做了有益的探索，積累了寶貴經驗。 本次《條例》的修改，從立法的角度來看，有七大亮點： 立法體例上有顯著變化 原《條例》在立法體例上采用的是環保監管工作體例，即以環境保護監督管理工作的要求作為《條例》內容框架結構的基礎。而修訂后的《條例》，在《條例》的框架結構上則是以環境法律關系基本主體的權利和義務規定為建構框架的基礎。這在我國目前國家層面或地方的環境立法中都是少見的，無疑是一種探索和創新。 立法理念上有新的發展 首先，在立法目的上，原《條例》關于立法目的的表述為：“促進環境保護和經濟建設協調發展”，現《條例》則將立法目的表述為“促進經濟社會和環境全面協調可持續發展”。寥寥數字的變化，卻反映了立法理念的進步。其次，從過去單一的規定企業的環境保護責任轉變為全面規定政府、企業和公民個人在環境保護方面的責任。再次，在法律的調整方法上，變過去的單向管制為現在的經濟刺激、多方協商和行政管制相結合的多元復合方式。這不能不說是立法理念上的發展。 確立了環境優先原則 《條例》第三條規定：“城市發展應當遵循環境優先原則。”所謂環境優先，是指通過堅持環境容量對人類經濟總體規模的限制性、堅持區域經濟活動與地方生態系統協調一致的必要性、堅持經濟決策對生態環境考慮的優先性三個準則，使經濟活動基于人類的基本需要和生態協調發展的方式來保護自然生態發展的可持續性。 將環境優先確定為城市發展應當嚴格遵循的一項法律原則，是深圳經濟特區建設堅持科學發展觀的最好說明，是踐行國家生態文明建設的實際行動。深圳市做出此規定是一種明智的選擇。它是深圳經濟特區經濟社會可持續發展的有力保障。 創設了新的環境法律制度 《條例》的另一大亮點是設立了一些被國外環境法制實踐所證明了的行之有效的新的環境法律制度，主要有“政策環境影響評價制度”和“按日計罰制度”。目前我國的環境影響評價立法只是規定了規劃環評和建設項目的環評，政策和法律草案暫未納入環境影響評價的對象范圍。而國外早就建立了對政策和法律草案的環境影響評價制度。因為，一項不當的政策或立法對環境造成的損害，可能大大超過某項規劃或某個建設項目對環境造成的不良影響。因此，國外歷來重視對政府政策和國家或地方法律草案的環境影響評價。我國因各種原因目前并未規定對政策和法律草案進行環境影響評價。 現《條例》第十一條第一款明確規定：“實行政策環境影響評價制度。法規、規章和規范性文件實施后可能對環境產生重大影響的，起草單位在起草時應當組織進行環境影響評價，并形成政策環境影響評價說明書”。此條規定的“政策環境影響評價”，其實已包括了對法規草案的環境影響評價。 《條例》規定實行政策環境影響評價制度，開了我國對政府政策和法律、法規草案進行環境影響評價的先河，同時也為我國修訂《中華人民共和國環境影響評價法》提供了可資借鑒或參考的經驗。 “按日計罰制度”又稱“按日處罰制度”，是指對持續性的環境違法行為實施按日連續處罰。這一制度在國外許多國家和我國香港及臺灣地區的有關立法中均有規定。我國在修改《中華人民共和國水污染防治法》時也曾在修改草案中設計過這一制度，后因某些原因未被采納。深圳《條例》對這一制度的規定，無疑也是一個創舉，從某種角度來看，它能較好地解決環境保護領域里“違法成本低、守法成本高”的問題。 明確政府的環境保護責任 《條例》以專章（第二章）的形式對政府的環境責任作了明確、具體的規定。首先明確規定深圳市政府對深圳市的環境質量負責，應采取措施，持續改善深圳的整體環境質量。其次，要求上級政府對下級政府有關部門負責人的環境保護實績進行年度考核，考核結果向社會公布，并作為被考核人任職以及對其進行獎懲的重要依據。 我國以往的環境立法片面地強調企業的污染防治義務，而忽視了政府在環境保護方面的責任。其實，就現代國家而言，環境保護是現代國家政府的一項基本管理職能或責任。國內外環境保護的實踐證明，政府能否合理厘定和充分履行政府的環境責任，直接決定著環境保護事業的成敗。倘若政府的環境責任缺位，那么環境保護是難以實有成效的。 為了保證政府的環境責任落實到位，《條例》中還設置了一個完整的政府責任體系（其中包括七大基本責任），以保證政府的環境責任真正得到具體落實。政府不履行或不適當履行環境責任的，將應承擔不良的法律后果。 明確公民環境權利和義務 我歷來主張，公民個人的環境權利問題是現代環境法的核心問題。確認公民個人的環境權利既是現代環境法治的要求，也是環境立法本身的要求。新修訂的《條例》較為系統地確認了公民的四項基本環境權利：一是在良好環境中生存的權利；二是獲得環境信息的權利；三是參與環境監督管理的權利；四是在受到環境侵權損害時得到賠償的權利。同時，也規定了公民保護環境的義務。 另外，《條例》明確了環境保護社會團體的法律地位，并為其設定了三項基本環境權利，即參與環境決策和環境監督管理、維護公民的環境權益和宣傳環境保護的科學知識。 強化了環境監督管理措施 地方環境立法應突出兩個特點，一要管用，二要好用。換言之，地方立法既要結合本地方的實際情況，能解決本地方的實際問題，又要有具體的措施或“抓手”。現《條例》正好突出了這兩個特點，創新思路，規定了一系列強化環境監督管理的措施：一是建立“以污染物排放總量控制為核心，許可證管理為主線”的環境監督管理體系，二是創新了查封扣押制度，將居民反映強烈的“在夜間或中午違法進行建筑施工等產生環境噪聲污染作業，并拒不改正者”的施工設施，以及對環境威脅巨大的“未領取排污許可證排放污染物的，或者排污許可證被依法吊銷后仍然繼續排放污染物的”列入查封扣押范圍，并細化了查封扣押的程序，以充分保障管理相對人的合法權益，增加執法的可操作性。三是增設企業信息強制公開制度。對環保部門認定的造成嚴重環境污染的排污企業，強制其每季度在其所在地主要媒體、相鄰社區以及敏感點如實公布其污染物排放情況及所采措的環境保護措施等環境信息，并將向社會公布的情況報環保部門備案。四是創新行政代執行制度，即針對環境污染事故、非事故型污染事件的應急，在當事人無能力治理或減輕、消除污染的情況下，明確要求有關部門可以指定有治理能力的單位代為治理，治理費用由責任人承擔。 上述措施的制定和執行無疑將給深圳帶來一個環境保護的新局面。我們期待著深圳人在環境保護領域，在環境法治領域帶給我們一個又一個的驚喜。 （作者系武漢大學環境法研究所所長）
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