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——關于我國建設宜居城市的思考與實踐 

　　上海市長寧區城市規劃管理局局長王訓國

　　一個城市的發展必須參與區域發展的分工，它離不開其周邊另一些城市構成的城市群體的支持；一個城區的發展必須參與整個城市發展的分工，同樣離不開支配其健康發展的主城區的支撐。這個城市要在城市群的發展中發揮集聚效應，形成聚合力；這個城區要在主城區的發展中發揮反集聚效應，形成反磁力，都必須塑造出這個城市的特色。因此，圍繞城市的功能定位、發展方向和特色塑造的研究一直是城市政府工作的重點。城市的基本職能是為人們提供居住、生活、就業、交流的場所，其首要職能是居住。隨著人居環境與住區問題的深入研究，人們關注的角度和問題都在不斷發展，包括城市環境、資源、生態、安全等內容逐步進入研究領域。黨的十七大提出，科學發展觀戰略為城市的全面、協調和可持續發展指明了方向，建設一個適宜人居住的城市正是貫徹和落實科學發展觀的有效實證，也成為越來越多的城市特色發展的最佳選擇。宜居城市的概念綜述

　　什么是“宜居城市”？衡量“宜居城市”的標準是什么？如何建設“宜居城市”？這一系列問題需要我們去了解和解決。目前，國內外關于“宜居城市”尚沒有統一的概念，標準和認識也不一致。

　　我國是目前世界上城市化進程發展最快的國家之一，正在經歷著發達國家已經面臨的問題和矛盾，正在面臨粗放型城市向節約型城市的轉變，正在急切地探索新型的城市發展道路，實現節約資源、提高城市環境質量的目的。在這場浪潮中，大量城市在把城市做大、做強的同時，也在探索如何把城市做好。“十一五”規劃中第一次提出建設資源節約型、環境友好型社會，把節約資源和保護環境作為基本國策落實。2000年，在原建設部的主持下，我國設立了“中國人居環境獎”。黨的十七大提出科學發展觀和構建和諧社會的目標，為“宜居城市”的研究提出了明確的指導思想，也為構建宜居城市的標準提供了可操作的指南。

　　隨著城市發展水平的迅速提高，我國已普遍開始重視起“宜居城市”的建設。2005年1月，國務院批復北京城市總體規劃時，首次在中央人民政府的文件中出現“宜居城市”的概念。2005年7月，中共中央政治局委員、國務院副總理曾培炎在全國城市規劃工作會議上要求“要把宜居城市作為城市規劃的重要內容”之后，全國有很多城市把“宜居城市”列為城市的發展目標，由此成為我國新的城市理想。“宜居城市”的建設標志著我國城市發展觀念的提升，是城市建設目標質的飛躍，具有極其重要的意義。

　　聯合國提出“讓我們攜起手來，共建一個充滿和平、和諧、希望、尊嚴、健康和幸福的家園”的口號，是對宜居城市社會標準的簡明概括。我們認為，宜居城市應具有良好的居住與空間環境、良好人文社會環境、良好的生態與自然環境和清潔高效的生產環境，也就是說，宜居城市的定義是城市經濟健康穩定發展，城市物質資源富裕，精神文化活動豐富，居民就業充分，生活舒適、方便、安逸，社區平安和諧，生態環境良好，是人與自然和諧相處的可持續發展的城市。宜居城市建設中的原則與措施目前，城市建設和管理存在的問題和難點有很多，但存在普遍共性的有城市形態類同性、公共空間缺乏人性化、城市規劃的嚴肅性不夠、城市建設融資困難等四點問題。在解決過程中，我們需要堅定幾項原則，并采取得力措施。

　　一、建設宜居城市的原則

　　首先是以人為本的原則。“天人合一”一直是中國傳統文化的核心內容之一。道家講，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，這些都表達了我們的祖先追求人與自然和諧統一的樸素思想。宜居城市的建設和管理更要考慮到人的需要，城市的交通組織、產業布局、居住環境、公共設施配套都要從方便居民的居住、生活、就業、交流等活動出發。

　　其次是因地制宜的原則。建設宜居城市必須注意到城市之間的差異性，包括區域差異、歷史差異、文化習俗差異和人群結構差異。不同區域、不同環境、不同歷史的宜居城市建設目標的制定，都要從自身的實際出發，不能照搬照抄其他城市的做法，更不能生硬地把西方城市的形態復制到本地的城市建設中來。建設目標的確定要與本地經濟實力相結合，不能盲目地追求規模大、功能全，應該量力而行，項目建設計劃安排要符合本地經濟發展的實際情況。

　　再其次是遠近結合原則。建設宜居城市是一個較長的過程，不能急功近利。要制定戰略規劃，既要確定長遠發展目標，也要明確近期發展目標；既要有長遠規劃，也要有近期建設規劃，實現遠期規劃與近期建設相結合。

　　最后是城鄉統籌原則。國外很多宜居城市建設的案例告訴我們，宜居城市的概念是指包括郊區在內的“城市區域”，因此，城市規劃和開發必須與大范圍的區域規劃相協調。宜居城市建設中，既要注重規劃大區域的景觀生態安全格局，還要注重區域交通、產業、人口布局、土地利用等方面，加強城市與周圍區域的協調。應由單純的城市規劃向城鄉一體化規劃轉變，重點整治好城鄉結合部的人居環境建設，通過產業結構的調整來發展小城鎮，帶動農村經濟和社會發展，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉平等協調發展。

　　二、建設宜居城市的主要措施

　　城市政府是推動城市發展的首要力量，是宜居城市建設政策的制定者、實施者，是宜居城市建設管理的系統中樞和調控中心。在現代城市逐漸向追求經濟增長、社會平等與生態保護充分融合的人居生態城市轉型的過程中，城市政府因其特殊的地位而發揮著不可替代的主導作用。因此，建立一個“政府主導、規劃引領、社會參與、制度保障”的科學工作機制，是建設宜居城市的關鍵所在。

　　第一，應制定建設宜居城市的戰略策劃和規劃設計。

　　戰略策劃是城市政府對城市發展的目標、方向、途徑等所做的宏觀謀劃，是對城市未來形象進行定位的重大抉擇。制定符合宜居城市內在要求的可持續發展戰略，是城市政府駕馭宜居城市發展全局的重要手段和首要環節，是實現宜居城市的前提和基礎。宜居城市建設戰略規劃和城市設計必須把握其前瞻性、綜合性、區域性的特征，要著眼于未來，著眼于現代化，特別是城市基礎設施的供應能力要適當超前，不斷完善城市載體功能，以適應經濟社會發展的需要；要樹立以城市環境生態化、城市文化特色化、公益設施便捷化、城市空間人性化為主要目標的城市現代化建設更新理念；要統籌兼顧市區、郊區、城鄉接合部、農村的時空關系，實現城鄉一體化發展。因此，在建立制定總體規劃———詳細規劃（控制性詳細規劃）———專業規劃的法定規劃體系的同時，必須建設和完善戰略策劃———總體規劃———居民重點活動區域的城市設計———生態環境、市政公用設施等專業規劃的非法定規劃且與建設宜居城市密切相關的規劃設計體系，切實做到層層落實規劃戰略愿景。

　　第二，做好宜居城市的規劃環境影響評價。

　　在城市建設和管理中，重視規劃引領己經成為城市政府的共識，但對已經編制的規劃進行規劃環境影響評價工作一般則不被關注，在現實中，我們只對符合規劃的項目進行環境評價，而沒有對規劃本身是否影響環境做出評價，這是非常嚴重的誤區，況且，并不是所有的規劃都是科學合理的。加強規劃對環境影響的評價，將有助于規劃對宜居城市建設的科學引導，通過對工業、農業、能源、交通、旅游、重大基礎設施等專項規劃的環境影響進行系統和綜合性的評價，在評價指標體系、評價方法、評價技術路線中體現出宜居城市建設的思想。

　　第三，制定宜居城市建設的科學指標體系。

　　建設宜居城市要有科學的指標體系作為政府工作的依據。宜居城市指標體系的建構應結合每個城市的現狀，體現時代性、地域性和階段性的特點。指標的選取旨在保持建設宜居城市在整個復雜體系的層次性、代表性以及現實性的最優組合。同時，指標體系還要反映各指標之間的有機聯系，如自然生態系統與人類社會經濟活動之間的聯系，這可以通過在土地利用的費用效益分析中設立與生態系統服務功能相關的指標而得以體現。

　　第四，拓寬社會參與宜居城市建設的渠道。

　　宜居城市的建設是巨大的系統工程，離不開社會的參與。歐美國家成功的宜居城鎮建設經驗告訴我們，要盡可能鼓勵社會參與。規劃方案的編制、政策的制定、項目的建設推進過程、后續的監督監控，都要有具體的措施保證公眾的廣泛參與，聽取群眾的意見，發動除政府機構以外的廣大市民與各種組織的積極參與，并增加透明度，完善城市環境信息公開發布制度。

　　積極鼓勵社會資本參與建設宜居城市。除了商業性開發項目外，在道路交通、市政設施、綠化等環境建設方面可以大膽引進社會資本參與合作，擴大宜居城市建設的融資渠道，減輕公共財政的壓力。江陰市用市場化方式引進上海城建集團建設總長22.5公里的霞客大道工程，是重大公用設施項目建設領域的大膽嘗試，為城市建設、綠地建設、重點項目開發開拓了一條建設融資的新渠道。

　　第五，完善建設宜居城市的制度、政策保障機制和體系。

　　規劃實施機制、社會動員機制、政策支持體系是宜居城市建設的保障體系。綜觀歐美國家成功的宜居城市建設案例，都十分重視保障體系的建設，都有詳細的分工實施體系，有明確的法律地位和完善的法律條例，有明確的角色定位推進和實施機構、市場化的管理體制等作為支撐條件。建設宜居城市要有科學的規劃實施機制，要有一個規劃委員會機制來統籌、協調、推進規劃實施，做好規劃實施的監督和評價工作；要有一個強有力的社會動員機制，統一各領導、各部門的認識和全體市民的社會共識，形成社會共同推進建設的局面；要有一套完善的政策支持體系，積極鼓勵城市各組織、各階層的廣泛參與，調動他們的創新力，大力集聚人才，以強大的科技后盾作為支撐，如鼓勵生態適應技術的研制、引進和推廣。

　　第六，加強宜居城市的宜傳和社會動員。

　　建設宜居城市不是政府一家的事，而是需要全體社會的積極參與。要制定科學的宣傳和社會動員計劃，全方位地加強宜居城市建設的宣傳和社會總動員，提高全社會對建設宜居城市意義的認識，積極鼓勵全社會成員參與宜居城市的建設活動。國內宜居城市建設的實踐案例

　　千島湖鎮是我國城市自2000年開始參與國際宜居城鎮大賽事后第一個獲B組金獎的鎮。該鎮是浙江省淳安縣政府所在地，位于浙江省西部山區、國家級風景名勝區內，屬杭州市管轄，北距杭州約180公里，是我國杭州———千島湖———黃山黃金旅游線的中點旅游服務基地。2006年，其城區人口為5萬人，該城鎮的突出成就在于對自然生態環境保護和城市規劃對環境保護的保障。

　　一是規劃協調城市發展與環境的關系。該鎮最大的特點在于突出的山水環境。伴隨1959年新安江水庫建設形成的移民新城鎮，城鎮緊鄰573平方公里的巨大人工湖泊，湖水清澈，能見度達5~7米，大部分水體達到了地面水環境質量一類標準，是一座極富特色的濱湖山城。因此，保護環境成為城鎮建設的重要內容之一。城鎮坐落在一個半島上，一面依山，三面環水，盡管由于地處山區，城市建設用地與環境矛盾非常突出，但當地在建設過程中，始終嚴格按照“城在林中，林在城中”的規劃結構控制，禁止對山體挖土、采掘，保留原有的自然森林，把城市綠化與自然環境完全融合，使得城市周邊山體風貌得到了很好的保護，形成了獨特的“盆景城市”格局。針對城鎮特殊的環境，為了防止城市無限制蔓延的現象，規劃布局堅持有機疏散的原則，采用“組團式”結構，總體上呈分散布局形態，在一個只有10萬人左右的城鎮中形成了7個建設組團。規劃與環境保護目標的協調為城市環境建設提供了宏觀的框架性保證。

　　二是實施最有成效的環境保護措施。千島湖的生態環境十分優越，水環境和空氣環境質量穩定在國家“地表水環境質量”一類以及“環境空氣質量”一級標準。為了保護環境，庫區漁船基本上全部采用清潔燃料船。船舶是千島湖上的主要交通工具，當地政府對船舶實行總量控制、分類改造，配備安裝了生活污水和垃圾、廢油等廢棄物收集裝置并進行統一回收。1999年開始，這里實施“千島湖漁業生態工程”，庫區開始發展有機漁業，對土著魚資源進行保護，利用鰱鳙魚濾食的生物特性凈化水質，效果顯著。農業方面推廣有機農業生產技術，全面禁止銷售使用高毒、高殘留農藥，從農產品生產基地到市場，由專門機構對殺蟲劑進行全程監測。

　　三是制定適宜的產業發展導向，積極鼓勵發展生態型、科技型項目。上世紀六七十年代發展的20余家污染企業陸續關停，重點發展以水資源加工為代表的水產業。目前，當地支柱產業幾乎全部為食品、農業深加工企業，幾乎沒有任何污染企業。

　　四是大力鼓勵無污染能源的研究和開發，直接支持開發太陽能烘干、太陽能電池研發項目；廣泛并大規模利用水能源為主的水空調（利用水循環降溫），推廣太陽能熱水器。在新規劃的住宅區中，太陽能加熱器和水空調的使用已經普及，總體使用率已高達85%，并建立起一套清潔能源的民用供熱工程管網系統，建立了相應技術調整標準、規范管理體系、市場推廣模式等。周邊村鎮建立了沼氣發生和利用系統，同時降低了家畜廢物處理成本。這些項目已經形成完整的利用建設體系并進入大規模應用階段，評審專家認為這是非常有價值和成功的經驗。