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致公黨中央副主席吳明熹去年的提案是《關于在制定“十一五”規劃時應重視風景名勝事業可持續發展》，今年記者見到他時，他拿出“十一五”規劃對記者介紹，規劃中沒有單獨提出針對風景名勝區的保護，但在“切實保護好自然生態”一節中提到，要“加強自然保護區、重要生態功能區和海岸帶的生態保護與管理有效保護生物多樣性，促進自然生態恢復”，實際上，這也涵蓋了風景名勝區的保護工作，這令他頗感欣慰。今年，他繼續提出了提案，呼吁盡早出臺《風景名勝區法》。

立法限制違法行為

吳明熹認為，當前，面對層出不窮的景區違法、違規問題，我國缺乏有效的監督和管理，對損害和破壞風景名勝區資源的案件查處缺乏有力的法律依據，因此，風景名勝區保護最關鍵的問題、最需要解決的問題就是立法，而我國適用于風景名勝區管理的法律還只是1985年頒布的《風景名勝區管理暫行條例》。

他強調，風景名勝區資源具有不可替代性、稀有性、公共性和綜合性，是經過地球數億年的演化而來的；景區內留存的珍貴的文物和古建筑，不僅可以讓現代人了解古代的人文歷史，而且還是大自然和祖先饋贈給我們的自然、文化資源。但是，一些地方在景區內大興土木，搞城市化、商業化、人工化，蠶食自然遺產，使稀有的資源遭到破壞、流失。還有一些地方將景區變成能源和原材料基地，實施超強度開發，風景名勝資源遭到毀滅性破壞的狀況讓人觸目驚心。由于《風景名勝區管理暫行條例》沒有明文規定，一些人就打起了風景名勝區資源開發的主意。據了解，去年以來，由于電力緊張，一些人就在某著名景區筑壩發電，或者在上游修個水庫把水堵起來，結果使景觀的價值大打折扣，生態平衡遭到永久性破壞，生物種群大大減少，原有的人文景觀被大量毀滅；有些景區內增設大量現代人文景觀，制假造假，大搞不協調的城市建設，破壞了景觀的真實性，大大貶低風景名勝資源的價值；還有的景區對超環境容量的旅游客流不加限制，造成景區景觀和植被嚴重受損，使本來脆弱的風景名勝資源遭受破壞的機率大大增加。這些都是他們在實際調研中發現的客觀存在的問題。

立法規范特許經營

同樣，對于各地風景名勝區特許經營混亂的局面，吳明熹認為這種無序的狀態也是由于缺少相關法律造成的。《風景名勝區管理暫行條例》中規定，“風景名勝區的經營權向社會公開或部分出讓、轉讓給企業進行管理是屬于違法之舉”。這項條款隨著時代的發展，顯然有些滯后。特許經營是商業運作的行為，其他發達國家已經施行所有權和經營權分開制度。美國的國家公園是國家所有，但是經營是企業所有，經營有特許經營法、有招投標法，企業在獲取經營權之后，按照特許經營法進行操作，實踐證明是成功的。實際上，美國有不少經驗值得我們借鑒，例如，美國從第一個國家公園的建立，到國家公園系統的形成都伴隨著法律的制定、頒布和實施。聯邦政府關于國家公園的決策等，大到發展目標及規劃的確定，小到建設項目的審批和經營行為的規范，都是按照法律規定和規范程序進行。管理機構必須通過法律，依法行政，依法管理；經營企業必須按照法律，依法經營，依法獲得收益；公民及社會團體也是通過法律，對國家公園的決策和管理進行監督，行使自己的權利。

吳明熹認為，出臺一部《風景名勝區保護法》非常必要和急迫。在《風景名勝區保護法》中特別要明確以下幾點：其一，要明確提出各級風景名勝區的設立條件和標準，減少審定風景名勝區的隨意性和實用主義，實施規范管理；其二，要明確各級建設主管部門主管風景名勝區工作的執法主體地位，賦予其資源保護、規劃建設、經營管理等權力。明確風景名勝區管理機構的設置性質、要求及管理權限，本著統一規劃管理、行政相對獨立、依法實施管理的原則，賦予其相應的政府職能；其三，要明確風景名勝區屬社會公益事業的法律地位。確定必須由國家對保護的區域（如文物、自然保護區和其他遺產）實行國家財政補貼，并規定各級政府設立專項資金用于風景名勝區的保護建設；其四，要明確風景名勝區各相關業務部門的職責界定、產權空間和法律邊界，規定其依法實施保護監督和業務指導的職責；其五，對與風景名勝區功能有沖突的使用，明確提出限制辦法和補償機制；其六，明確可以商業性開發和利用項目的空間范圍和條件（景區容量、環保標準、經營時限等），通過競爭性的市場，將專營權（包括非營利的公用事業）轉讓給最有效的開發者。

立法發展的基礎

他不斷地向記者強調，中國的風景名勝區保護要走上良性發展之路，必須首先做到“保護要有法律”。要規劃確立保護好風景區，規劃就應該是有效的、科學的、有品位的、高水準的。而只有在立法確定了規劃執行的主體后，規劃才能有效地實施；否則就會出現有規劃不去執行、沒人執行的情況。一旦有完善的法規保證、好的規劃實施，風景區必定會受益。比如西湖，吳明熹認為規劃得就很好，不僅景觀擴大了，水質也好了。他說：“現在的西湖比過去好得多，這就是按照規劃建設的好例子。可是，風景名勝區現在還存在管理主體不明確的問題，建設部門應該是執法管理的主體，但是還有土地、規劃部門等，甚至包括地方基層管理機構在內都在管，都在進入。各部門的協調機制不順暢，就把景區的公共利益降低了。至于景區的經費來源問題，如果全部依靠國家投入不可能，但應該明確，國家是投資主體，這點不能否認，在這基礎上要開設其他渠道，比如地方政府、公益捐助等方式，門票也是景區收入來源之一。其實這些問題都可以通過立法來解決，因為只有立法就能監督，就會有監督的主體，才能做到協調有機制、監督有力度。”

吳明熹委員希望，我們當代人能夠充分享受風景名勝資源但不要破壞，這樣我們的后人才能同樣享受到珍貴的大自然和祖先給我們留下的寶貴的自然財富。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/