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加拿大國家公園局與國家公園的地位與形象

日期：2008-03-31 來源：www.fjms.net 作者：王連勇我要評論（）

     1872年，美國國會通過專項法案設立了全球第一個國家公園，以后成為各國政府盡相效仿的對象。加拿大正是在向美國學習的過程中創設了具有自身特色的國家公園體系。不過，很少有人知道，世界上第一個專門負責國家公園規劃管理的行政機構，不是誕生在美國，而是誕生在加拿大。美國是在隨后學習加拿大經驗的基礎上，才設立了國家公園管理局。正是由于各國政府相互學習，重視交流，共享成果，國家公園和自然保護運動才能突破國界在全球范圍內蓬勃地開展起來。
一、加拿大國家公園的早期管理機制
    在最初25年的時間里，加拿大國家公園的組織管理十分簡單。當時，落基山區除了少數零星的土著民族聚落、開拓者的貿易商站和太平洋鐵路公司的火車停靠站以外，公園及其周邊地區幾乎是一片荒野。即便是在鐵路開通20年以后，每年來這里的游客數量也遠遠趕不上今天的規模。與此同時，作為新生的聯邦政府財政吃緊，不能撥出太多的人員經費，在公園經營方面盡量依靠太平洋鐵路公司。這樣，在管理體制方面，當時一直由內政部一位主管公園的副部長負責，部長秘書和內政部法律顧問也參與相關工作。班夫和渥太華之間的很多通訊內容都不能及時傳達到副部長那里，內政部秘書便在中間扮演重要的橋梁作用。
    1887年，在國會通過《落基山公園法》的前后，A M Burgess副部長在擬訂公園政策方面發揮了積極作用。他在內政部主持國家公園工作一直延續到1897年。此間，John R Hall擔任內政部秘書（供職期間為1883~1899年）。Hall在1886年親自考察了美國堪薩斯州溫泉地的經營狀況，他的考察報告為班夫國家公園的工作運轉奠定了基礎。而在1882~1918年間，內政部的法律顧問一直是由Thomas G Rothwell擔任的。
   在早期公園的日常管理中，還有一位人物扮演了重要角色，那就是前文中曾提到的William Pearce。Pearce本來是一位探礦員，但同時又給內政部部長擔任顧問，負責巡視和解決相關問題。由于早期的工作經驗，Pearce在1882年被任命為自治領土地管理機構的巡視員。1884年，他開始擔任總部設在溫尼伯的礦業巡視員；從1887年開始移駐卡爾加里。無論是在前文中提到的班夫還是在不列顛哥倫比亞省創立第一批公園保留地方面，他都發揮了積極的作用。他還率先倡議在沃特頓湖區設立公園。當然，在前文中提及的溫泉地發現權糾紛中，他更是殫精竭慮地辛勤工作。在內政部供職32年之后，他于1904年進入加拿大太平洋鐵路公司工作，擔任處理水利與自然資源問題的專業顧問。他在1930年逝世時，留下了大量的個人收藏文件，保存在埃德蒙頓大學，是研究早期國家公園和加拿大西部開拓史方面的重要資料1。

1 Lothian, 1976, W F, A History of Canada’s National Parks, Vol 2 Indian and Northern Affairs Parks Canada  1896年，自由黨組閣，Clifford Sifton就任內政部部長（1904年為Frank Oliver所接任）。他在次年撤換了從1887年以來就擔任落基山公園管理主任的George A Steward，讓卡爾加里的Howard Douglas接任該職。在財政撥款所允許的范圍內，Douglas在公園經營活動方面大刀闊斧地推出了一些新舉措。在1912年離任之前，他在班夫舉辦了首屆野牛展覽會，修建了新的辦公大樓（內設辦公總部），新設了一座博物館和一座動物園，并著手修建后來散布于整個班夫公園的公路網。與此同時，Douglas還兼任冰川公園和約霍公園的代理主任。在他的領導下，約霍山谷和藍寶石湖開始向馬車游客開放；繼1904年發現納基姆洞穴群之后，他又啟動了對冰川公園的開發活動2。

2  Ibid
3 Taylor, C J, 1990, Negotiating the Past, The Making of Canada’s National Historic Parks and Sites, McGill-Queen’s University Press, Montreal & Kingston · London · Buffalo正是在這一時期，內政部的官員們開始意識到越來越多的公眾在利用國家公園作為戶外游憩活動的場地，也有越來越多的人認識到國家公園的真正價值。內政部部長Frank Oliver打算通過立法的形式來解決國家公園的專業性職能管理問題。在這種背景下，1911年5月19日，《自治領森林保護地和公園法》正式獲得批準。
二、國家公園局的成立與發展
（一）世界上第一個國家公園局
    1911年立法最重要的成果在于，內政部里誕生了一個專門管理聯邦公園的新機構。在后來的10年里，它一直被稱作自治領公園局。它領先于美國5年，成為世界上第一個國家級的公園管理專門機構。擔任公園局的首任主任詹姆士·伯納德·哈爾金坐鎮首都渥太華，負責領導全國的公園管理活動。在公園的現場管理方面，Douglas繼續留任埃德蒙頓管理總部，并被授予新的頭銜公園“主任總管”，以負責加拿大西部諸公園的監管事宜和相應的管理活動。
    在新的公園立法生效以前，哈爾金多年擔任內政部部長Frank Oliver的秘書。部長打算在部內設置兩個新的分支機構，一個主管國家公園系統，另一個監管全國的水力發電事業。他讓哈爾金選擇其中的一個職位，哈爾金便選擇主管國家公園系統。自治領公園局局長這一職位在1911年8月10日通過一項樞密令得到最后確認。同年9月，哈爾金走馬上任。他從內政部的一些其他辦公室抽調了部分職員。他們中間的極少數來自森林局，有一些專業經驗；而其他職員則來自土地調查局，他們帶來了其他工作技能。后來，渥太華的這個全國最高機構還吸納了另外一些專業技術人才。
    公園局還在班夫附近組建了專業性的建筑隊。而隨著撥款的增加，公園利用頻度的加大，便引發了擴展公園基礎設施的需要。1921年，原本隸屬于保護局的城鎮規劃辦公室被轉移到自治領公園局。這樣，便誕生了一個城鎮規劃與建筑服務處，它給公園內各類設施建設帶來了極大好處。
1916年，加拿大政府同美國政府簽署了《候鳥保護協議》。由于候鳥保護與國家公園事業有著極大的關聯性，因此，在1918年，便在局內成立國家公園野生動物處。它成為加拿大野生動物局的前身，從1966年4月開始成為印第安事務與北方開發部內的一個獨立機構。1970年11月被轉移到漁業與森林部，并在1971年成為環境部的一個核心單位。
    在哈爾金的長期努力和積極推動下，1919年，聯邦政府設立了歷史遺跡類咨詢機構--加拿大歷史遺跡與紀念地委員會（HSMBC, Historic Sites and Monuments Board of Canada）。與此同時，在國家公園局內則成立了歷史遺跡處，后來被稱作國家歷史公園與遺跡處，專門負責歷史遺跡的保護與紀念活動。該機構在以后的80多年里一直是國家公園局內重要的職能部門3。
    第一次世界大戰結束后，由于財政撥款有所增加，國家公園局決定加大對游客的教育與宣傳力度，并在此基礎上成立了公共信息處，該部門在鼎盛時期的職員多達25人。后來，國家電影委員會和加拿大旅游局的成立吸收了它的大多數職能，公園局便撤消了這一下屬機構。
（二）國家公園局的歸屬與機構重組
在過去90多年的加拿大政治史中，由于國內外政治、經濟和社會形勢的變化，聯邦內閣的部級組織結構不斷地發生變化，舊的機構不斷撤消，新的機構由此而誕生。加拿大國家公園局的官方名稱雖然時有變動，但它作為聯邦內閣中一個專業性二級職能組織，一直頑強地生存到今天，為世界各國國家級公園系統的管理提供了良好的范例。不過，值得一提地是，過去90多年里，直接負責國家公園事務的上司部門則出現了幾次大的變動。其詳細情況如下：
◆ 1936年，國家公園局從內政部轉移到礦產資源部管轄；
◆ 1949年，礦產資源部被撤消，國家公園局被劃轉到新成立的資源開發部；
◆ 1953年，從資源開發部轉移到新成立的北方事務與國家資源部；
◆ 1966年，從北方事務與國家資源部轉移到新成立的印第安事務與北方開發部；
◆ 1979年，從印第安事務與北方開發部轉移到新成立的環境部；
◆ 1994年，國家公園局被安置在新成立的加拿大遺產部；
◆ 2004年，公園局重新回到加拿大環境部，直到目前。
    由此看來，從20世紀30年代開始，國家公園局就每隔一段時間（短則4年，長則15年左右）就被轉移到新的內閣部門進行管理，這對國家公園的階段性政策重點和系統擴張速度多少產生過一些影響。當然，每一次伴隨著內閣部門之間的轉移，國家公園局內部的組織結構也或多或少地發生一些細微變化4。

4  Hildebrandt, 1995, An Historical Analysis of Parks Canada and Banff National Park, 1968-1995 Bow Valley Study Task Force, Banff, Alberta
5  Parks Canada, 2001, Parks Canada Agency Annual Report 2000-2001（三）國家公園局的現行運作模式
    按照《財務管理法》附則2的規定，加拿大國家公園局在1998年12月被確立為一個“部門機構”（departmental corporation），這意味著它取得了獨立的法人資格地位，專門運作機構立法和政策框架內的項目計劃。目前加拿大環境部部長負責全面指導公園局的業務工作，并就局內的各種活動向國會承擔法律責任。在人力資源管理、行政管理和財務管理方面，國家公園局享有很大的靈活程度。其中包括：
1）享有獨立的雇傭者地位，能自我設計人力資源管理的政策框架，從而能保障雇傭適合于公園管理特殊業務要求的職員；
2）能夠全額保留公園收入，并用作再投資，這樣有利于健全財務體制；
3）擁有兩年期的滾動預算體制，有利于推動公共資金的投入和允許超前開支；
4）享有一個保值帳號，能在財力上支持新建國家公園、國家歷史遺跡和國家海洋保護區；
5）在繼續向部長和國會負責的情況下，公園局可以接受新的投資項目，并擁有合同權和處理不動產的權利。
    目前，該組織的高級決策機構是國家公園局執行委員會，它由公園局執行總裁、4位處級主任、行政事務總干事、魁北克省及山區公園執行主任、生態完整性執行主任、人力資源辦公室主任、高級財政官、通訊聯絡辦公室主任和高級法律顧問等人組成。公園局執行委員會為該組織確定長期發展的戰略方向和近期的優先發展目標。委員會每年也批準國家辦公室、現場管理區以及服務中心在商務發展計劃中的資源分配、新政策提案和創新服務項目。公園局執行總裁負責向加拿大環境部部長做工作報告5。
    國家公園處和國家歷史遺跡處主任分別負責制訂國家公園局在自然遺產項目和文化遺產項目方面的工作方針和營業政策。戰略與規劃處主任負責提供商務、信息技術、不動產和財經方面的服務。全國人力資源辦公室把握公園局的綜合職能方向，同時又負責維護國家公園局的雇主形象。通訊聯絡辦公室主任為公園局提供戰略性通訊支持。加拿大東部管理處和西部與北部管理處主任分別為當地的現場工作區域和服務中心提供戰略性指導。土著民族事務秘書負責公園局內土著民族事務的總體協調工作（但不參與土地權屬談判），并直接向公園局執行總裁匯報工作。
值得一提的是，國家公園局在加拿大全境內還設立有32個現場工作區域（field units），它們負責各種政策項目的運轉，包括為游客提供現場服務。一個現場工作區域由相鄰的國家公園、國家歷史遺跡和國家海洋保護區組成。由于地域上的近鄰關系，它們可以共享業務資源和管理資源。現場工作區域主任對公園局執行總裁負責，要準備年度商務計劃和商務報告；也要向加拿大東部管理處或西部與北部管理處主任匯報工作。
    此外，國家公園局還在全國設立了4個服務中心：即哈利法克斯服務中心（哈利法克斯）、魁北克服務中心（魁北克城）、安大略服務中心（康沃爾和渥太華）和溫尼伯服務中心（溫尼伯），并同時在卡爾加里和溫哥華設有小規模的辦公機構。服務中心在生態學和歷史學等專業學科領域為國家公園局提供專業技術支撐。4個中心向加拿大東部管理處或西部與北部管理處主任匯報工作，并要為公園局執行總裁準備年度商務計劃。
三、加拿大國家公園的地位與形象
    1969年，當時擔任印第安事務與北方開發部部長的讓·克雷迪安在凱吉姆庫吉克國家公園的揭幕典禮上講到：“我們的國家公園是加拿大真實面孔的組成部分，它同時為人類和自然界提供了神圣不可侵犯的避難所”6 。的確，加拿大作為世界上第一個成立專業化國家公園管理機構的國家，在自然遺產和文化遺產的保護、鑒賞和可持續利用方面取得了舉世注目的成就。國家公園已經成為加拿大國民心中的偶像，成為國際游客訪問加拿大的首選目標，成為發展中國家保護和利用遺產資源的一面鏡子。
    值得注意的是，在加拿大，除了聯邦政府主管的國家公園系統以外，每一個省或地區都建有完整的省立公園系統。而大多數城市也建有各具特色的市立公園系統。在跨行政區的某些河流區還建有區域性公園。這些公園系統都在不同程度上得到法律的保護，為當地居民和游客提供了廣闊的戶外活動空間。當然，在所有這些公園系統中，國家公園系統得到了最高程度的保護，只有通過國會的立法活動才有權設立新的國家公園、改變舊有國家公園的疆界。近120年來的管理經驗為加拿大的國家公園體系樹立了崇高的地位與形象，它們遠遠超出了自然旅游勝地的價值。Dearden and Rollins（2002年）形象地把加拿大的國家公園比作城市文明中具有文化價值的各類建筑物，充分證實了國家公園已經超出其本身所具有的景觀價值、旅游價值和經濟價值，包含著多樣化的價值特征7。它們具體體現在以下方面：

6  Lothian, W F, 1976, A History of Canada’s National Parks, Vol 1 Indian and Northern Affairs Parks Canada
7  Dearden, P and Rollins, R, 2002, Parks and Protected Areas in Canada, Planning and Management, Second Edition, Oxford University Press● 藝術畫廊價值特征：很多公園因其美麗的風景而得到指定，它仍然是一種主要吸引物，召喚著眾多的游客訪問公園。
● 動物園價值特征：作為藝術畫廊的一個組成部分，公園往往是人們在相對自然的環境中更容易觀察野生動物的地方。很多公園的動物都因禁止偷獵活動而得到保護，它們因此不懼怕人類、比其他地方的動物更帶有野性。
● 劇場價值特征：猶如電影和戲劇，公園可以把我們帶進有別于我們日常生活的不同的背景和環境。Sax（1980年）寫了一篇有關此話題的優秀論文“沒有扶手的群山”。
● 天主教堂價值特征：很多人從大自然中獲得精神滿足，有如其他人走進教堂、佛廟和清真寺一樣。不管這些地方叫什么名字，它們都幫助我們欣賞比我們自身更強大的力量，并幫助我們找到人性的真善美。
● 工廠價值特征：加拿大指定的第一批國家公園是為了通過旅游業刺激經濟收入。從早期開始，公園的經濟功能一直得到承認，盡管由于它潛在地同公園的大多數其他價值發生沖突。Eagles等人（2000年）開展了有關加拿大國家公園、野生動物保護區和省立公園的一項研究，他們估算每人每天利用公園所產生的經濟影響為12047元~18769元。全年全國通算起來，其經濟影響在139億到216億加元之間。
● 博物館價值特征：公園所保護的景觀看上去就像當年歐洲殖民者剛到北美時所見到的風光，因此它發揮著博物館的功能，讓游客想起北美的原始風景。Nash（1967年）在他有名的荒野運動史研究中證實，這種價值特征是早期公園運動的主要動因，盡管目前這已經不是很顯著的動機了。這些博物館提供了衡量其余景觀區生態變化的重要尺度。
● 金庫價值特征：公園是我們保存和保護生態資金的銀行，這座金庫里裝有瀕危物種和遭威脅的物種。從這些“帳戶”里，我們可以提取“利息”，將某些物種移植到其同類本已消失的地區。例如，泰龍獵物保護區的麝牛就入住了保護區以外的地方，而埃德蒙頓遠郊麋鹿島國家公園的麋鹿和野牛更是用來開創了其他地方的同類物種養殖地。
● 醫院價值特征：生態系統不是靜止和孤立的現象，是全球范圍內相互聯系的。保護區內包括某些少數地方，那里的自然生態過程相對沒有受到人為的阻礙而進行著自然的演進過程。這樣，我們可以將國家公園視作“醫院”以幫助維護（其他生態不健全地方的）生態過程。舉例來講，現在人們把較多的注意力放在因人類迅速使用化石燃料而造成全球碳分布的不平衡，而解決碳循環問題又有利于解決全球溫室效應。森林是主要的二氧化碳“接受器”，它從大氣中吸入二氧化碳，并儲存在有機組織結構中。這樣，受保護的公園森林區在維護碳循環的過程中發揮極為重要的療養作用。
● 實驗室價值特征：作為相對自然而原始的景觀環境，國家公園為地球科學、生命科學和歷史文化學領域的科學家提供了戶外“實驗室”以揭開大自然和人類社會的奧秘。
● 教室價值特征：公園可以扮演戶外教室的角色，發揮重要的教育功能。同復雜多樣的自然環境直接進行親身接觸，有助于傳授真實知識，并激發我們的靈感、人性和對大自然的崇敬。
四、結論
    在國家公園建設領域，加拿大對國際上最大的貢獻在于，它首創了管理國家公園事務的專門行政機構，為世界上其他政府管理國家公園提供了職能管理經驗。在過去90多年的時間里，雖然國家公園局先后被安置在不同的部屬機構，在聯邦政府的機構變革史上屢屢搬家，但它作為一個獨立的專職機關一直延續到今天。它在聯邦政府中的獨特位置，以及在國際上的顯著地位，都使加拿大的國家公園在國民的心目中，甚至在國際游客的心目中始終占據重要的位置；進而使加拿大的國家公園成為多種文化價值和科學價值的化身，成為加拿大人心目中的偶像，成為國際游客最重要的旅游目的地之一。
(作者單位：西南大學國家公園研究室)